Энергетическая сверхдержава – Перспективы возрождения Соглашений о разделе продукции

( Фрагмент книги «Энергетическая сверхдержава» )

• Глава 4.

  Суверенная энергетика. Правила игры для иностранных компаний на российском рынке

  • Перспективы возрождения Соглашений о разделе продукции

В 1993 году у действующего президента Бориса Ельцина и его окружения сложилась довольно трудная ситуация. Несмотря на ряд крупных побед над своими политическими противниками, сохранение его власти в стране находилось под угрозой. И для укрепления своих позиций президенту и его окружению потребовались серьезные финансовые вливания. Необходимый объем средств решено было привлечь со стороны иностранных НГК. Для решения этой задачи в срочном порядке начала формироваться законодательная база, позволявшая зарубежным фирмам свободно функционировать в наиболее прибыльных - сырьевых - отраслях экономики. Именно к этому периоду относятся бурные дебаты по поводу законодательства, регламентирующего внедрение в России практики соглашений о разделе продукции, весьма популярной в развивающихся странах.

На условиях раздела продукции в 1993 году был заключен ряд соглашений. Победителями в аукционе в рамках проекта «Сахалин-3» стали американские ExxonMobil и ChevronTexaco. В других сахалинских проектах приняли участие та же ExxonMobil, Royal Dutch/Shell и ряд других, в том числе японских, компаний. А франко-бельгийский концерн Total получил право работы на Харьягинском месторождении в Ненецком АО.

Тем не менее, объем инвестиций иностранного капитала не оправдал надежды российского правительства. Вопреки стремлению властей зарубежные корпорации не были готовы к массовому проникновению на наш рынок. Политическая ситуация в стране оставалась напряженной, что не гарантировало сохранность и окупаемость западных инвестиций. В начале 90-х годов прошлого века международные нефтегазовые концерны воспринимали Россию как потенциально перспективный, но пока слишком высокорискованный регион по добыче полезных ископаемых.

Тем не менее, Закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП), подписанный 11 лет назад - 30 декабря 1995 года, стал, пожалуй, самым долго и страстно обсуждаемым в новейшей российской истории. Полемика вокруг этого закона продолжалась еще много лет после принятия, он обрастал поправками и дополнениями. С принятием этого законодательства связывались самые радужные инвестиционные ожидания, а оппоненты пугали им страну. Однако в итоге данный многостраничный текст так и не был востребован, после его принятия ни одного нового действующего соглашения о разделе продукции не появилось. Единственное подготовленное за это время СРП по Самотлору было подписано, но так и осталось на бумаге. На практике был реализован только один абзац закона – тот, в котором говорится, что соглашения, заключенные до вступления в силу данного закона, подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями. Именно благодаря этому абзацу «выжили» три нефтегазовых инвестиционных проекта на условиях СРП, соглашения по которым были подписаны еще до появления закона: «Сахалин-1», «Сахалин-2» и разработка Харьягинского месторождения.

На практике режим раздела продукции – один из самых привлекательных для иностранцев на любой территории. Большим плюсом такого соглашения (особенно важным в России) является, в первую очередь, договорный, а не административный путь «общения» с госорганами. Также СРП предоставляют большие гарантии инвесторам на протяжении более длительного периода (до 50 лет), что подтверждает высокую стабильность данного режима, в отличие от лицензионного, который, как свидетельствует практика, является крайне неопределенным. Ключевым положительным моментом в СРП является и особенный режим налогообложения, согласно которому законодательство заменяет уплату большинства налогов разделом продукции за счет части прибыльной продукции.

После того, как в 2000 году режим СРП лично одобрил Путин, казалось общепризнанным, что СРП - наиболее действенный инструмент привлечения миллиардных долларовых инвестиций на финансирование нефтегазовых проектов. Летом 2001 года в закон о СРП, к примеру, был дополнен упрощенной моделью СРП, которая известна как «прямой» раздел продукции: инвестор получает полное освобождение от любых налогов, но зато делит с государством не прибыльную, а всю добытую продукцию. Инициатором прямого раздела продукции выступила Тюменская нефтяная компания, имея в виду перевести на новую модель уже подписанное СРП по Самотлору. Это месторождение разрабатывается в течение нескольких десятилетий, и учитывать по нему исторические затраты крайне сложно.

Однако в целом последовавший за одобрением Путина период подготовки практики применения СРП протекал довольно вяло, и закончился фиаско: в 2003 году Дума приняла новые поправки, призванные парализовать действие закона о СРП. В апреле 2003 года с подачи Михаила Ходорковского, задумавшего продажу «ЮКОСа» американским компаниям, правительство России внесло в Государственную Думу РФ новые предложения по изменению закона о соглашениях о разделе продукции. «ЮКОСу» было выгодно ужесточить условия существования иностранцев, чтобы повысить привлекательность собственных активов перед продажей. Предлагаемые поправки были направлены на то, чтобы «заморозить» процесс подготовки и подписания новых соглашений о разделе продукции, в том числе по тем проектам, разработка которых на условиях СРП ранее была рекомендована специальными федеральными законами. Эта законотворческая инициатива поставила под угрозу соглашение по Самотлорскому проекту - единственному соглашению, заключенному в России в соответствии с законом о СРП. Кроме того, предлагалось отменить упрощенную процедуру подготовки СРП по малым и средним месторождениям.

Поправки, призванные парализовать действие закона о СРП, предполагалось принять одновременно с включением в Налоговый кодекс специальной главы, регулирующей особенности налогообложения участников соглашений о разделе продукции. По истечении трех лет инвесторы сохраняют надежду, что именно этот налоговый закон снимет последние правовые преграды на пути соглашений о разделе продукции, однако реальных подвижек на этом пути не произошло. Налоговый кодекс так не принят и поныне а предложения по льготному режиму в отношении разработки малодебитных месторождений вообще заблудились где-то в кулуарах Думы.

По действующему закону о СРП, переговоры о заключении соглашения правительство может начинать лишь по тем проектам, которые включены в разрешительный перечень, формируемый специальными федеральными законами. За 9 последних лет парламент принял 13 федеральных законов, разрешающих переводить на режим СРП 24 нефтегазовых проекта. Проект поправок в закон о СРП предлагает перечеркнуть результаты всей этой многосложной работы и ввести новую систему. Предлагается обсуждать перспективы разработки участка недр на условиях СРП лишь в том случае, если аукцион, на котором этот участок недр предлагается в пользование на лицензионных условиях, полностью провалился, т. е. не нашлось ни одного претендента, откликнувшегося на это предложение.

Из законопроекта следует, что правительство готово без повторных аукционов готовить соглашения по участкам недр, расположенным на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также по участкам недр, возможность разработки которых на условиях раздела продукции установлена международными договорами. Это, прежде всего, месторождение Центральное (совместный российско-казахстанский проект), а также Приразломное, Штокмановское, Киринский блок проекта «Сахалин-3». Без того достаточно громоздкую и забюрократизированную процедуру подготовки соглашений о разделе продукции новые законодательные инициативы превратили в абсолютно неподъемную. Подготовка начала переговоров заведомо должна была занять несколько лет. А по шельфовым проектам положение усугубляется еще и тем, что текст уже готового соглашения и любые изменения и дополнения к нему придется утверждать отдельными федеральными законами.

Нововведения коснулись и пересмотра доли инвесторов. Предложено установить, что доля зарубежной компании в произведенной продукции при прямом разделе не может превышать 68 %. Иначе говоря, государству должно отойти со всей добытой продукции налог на прибыль (24 %) плюс еще 8 % (более половины ставки налога на добычу).

Последовавшие с момента внесения поправок два года законодательного творчества нынешнего состава Госдумы теоретически были посвящены голосованию по закону «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», проект которого достался депутатам по наследству от предыдущего состава. Однако никаких реальных сдвигов в этом вопросе не произошло. Главный лоббист поправок в законопроект был полностью устранен от каких-либо дел, а внимания к законопроекту со стороны других игроков не наблюдалось. В условиях правовой неопределенности инвесторы не спешили вкладывать деньги в долгосрочные проекты. К числу сдвигов по этому вопросу можно отнести только включение лицензионных участков нескольких НК в перечни месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП. Затерялся в думских кабинетах и альтернативный закон о СРП, предлагавший все без исключения соглашения утверждать федеральными законами.

В 2005-м к обсуждению режима СРП вернулся Юрий Трутнев. Продвигая перспективы освоения российского континентального шельфа, глава МПР предположил, что раздел продукции является одним из самых приемлемых режимов для масштабных международных проектов на этой территории.

На сегодняший день в российском недропользовании действуют два режима. Один - административный на базе общей налоговой системы, регулируемый Федеральным Законом «О недрах». Второй - гражданско-правовой на базе специального налогового режима, регулируемый Федеральным Законом «О соглашениях о разделе продукции» и Налоговым кодексом РФ. Новая редакция Закона «О недрах» предусматривает переход на гражданско-правовой режим. Таким образом, в недропользовании остается один правовой режим. И было бы логично отменить закон о СРП, предусмотрев в новом законодательстве о недропользовании возможность в оговариваемых случаях использовать специальный налоговый режим - раздел продукции, регулируемый гл. 26.4 Налогового кодекса. Осуществить это можно достаточно просто: введя в законопроект незначительные редакционные изменения и лишь одну новую статью, регулирующую условия, при которых с экономической точки зрения целесообразно использование специального налогового режима. Однако проблема на сегодняшний день, похоже, сводится к отсутствию у властной элиты четкого представления на этот счет. Понятно, что желанное иностранцами соглашение о разделе продукции необходимо использовать в соответствии с интересами госструктур, однако четкой стратегии деятельности не существует. Именно с этим связаны весьма призрачные перспективы изменений в законодательстве о режиме СРП и запуск его функционирования в обозримый период.