Главная > Продукты > Доклады к обсуждению > Реформа ЖКХ - Управляющие компании и ресурсоснабжение

Реформа ЖКХ - Управляющие компании и ресурсоснабжение

Реформа ЖКХ - Управляющие компании и ресурсоснабжение1. ВВЕДЕНИЕ1.1. Характеристика ситуации в сфере ЖКХ

Либеральные преобразования в сфере ЖКХ продолжаются не один десяток лет. Однако качественных изменений в отрасли, где существует постоянный высокий спрос на услуги, а население регулярно вносит коммунальные платежи, практически не произошло. Большинство проектов по-прежнему далеки от завершения. Системный кризис жилищно-коммунального хозяйства с каждым годом усугубляется: стоимость услуг неуклонно растет, при этом их качество - снижается, коммунальная инфраструктура приходит в упадок, число аварий, сопровождающихся человеческими жертвами, возрастает, законодательство не работает. Десятилетия преобразований, огромные финансовые вливания в реформирование, неоднократные реорганизации системы управления ЖКХ не смогли преодолеть огромную инертность и политизированность системы и принесли видимых результатов. Как и десять лет назад, ЖКХ остается самой нерентабельной, затратной отраслью экономики, единственной сферой, где рыночные отношения, несмотря на многочисленные попытки выстраивания, не играют решающей роли.

С начала 90-х годов XX века в сфере ЖКХ было предпринято несколько попыток реализации либеральных проектов. Первым стала приватизация жилья. Граждане становились собственниками жилья, при этом государство оставляло за собой обязанность по поддержанию состояния жилищного фонда. Количество собственников существенно увеличилось (по данным Министерства регионального развития в начале 2006 года доля приватизированного жилья составила 77%), но состояние системы ЖКХ продолжало ухудшаться.

В 1997 году в рамках реализации очередного этапа Государственной целевой программы «Жилище» была принята «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», которая утвердила либеральную идеологию преобразований как основную. Главными целями реформирования системы ЖКХ декларировалось обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества, снижение издержек производителей услуг и соответственно, тарифов на поддержание стандартов качества этих услуг, смягчение для населения рисков перехода отрасли на режим безубыточного финансирования.

В Концепции не было проведено четкого разделения жилищной и коммунальной составляющих. Система ЖКХ рассматривалась как единое целое. Реализовать Концепцию ее авторы предлагали через развитие конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы. Обязанность по реализации основных положений Концепции возлагалась на органы местного самоуправления, которые должны были формировать муниципальный заказ на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения и обеспечить привлечение на конкурсной основе организаций для выполнения этого заказа. По мнению авторов Концепции, конкуренция должна развиваться в следующих направлениях:

1.     Управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.

2.     Привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и др.).

3.     Выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и т.п.).

4.     Проектно-изыскательные и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения и т.п.

Сфера действия естественных монополий рассматривалась отдельно. Органам местного самоуправления рекомендовалось осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей, контролировать обслуживание потребителей на уровне федеральных социальных стандартов, способствовать внедрению приборов индивидуального учета энергоресурсов. Отдельно оговаривалось, что объекты коммунального назначения могут обслуживаться организациями различных форм собственности при наличии лицензии на право обслуживания инженерной инфраструктуры.

Концепция коренным образом изменила систему управления жилищно-коммунальным хозяйством, разделив функции между собственниками, управляющей организацией, подрядовыми организациями, органами местного самоуправления. Под управляющими организациями понимались структуры, представляющие интересы собственников жилья - службы заказчика (ДЕЗы), управляющие организации (МУПы), товарищества собственников жилья (ТСЖ). При этом приоритетным направлением было обозначено стимулирование создания ТСЖ (Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» был принят 15 июня 1996 года. В настоящее время - отменен). Авторы Концепции считали, что ТСЖ является наиболее приемлемой формой организации собственников жилья, которая позволит им эффективно защищать свои права, влиять на стоимость и качество услуг, искать дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда. Согласно Концепции, государство оставляло за собой регулирования и контроль в области тарифообразования, разработки региональных стандартов содержания жилья.

Концепция предусматривала три этапа реформы ЖКХ: 1997-1998 годы были отпущены на разработку нормативно-правовой базы, в период с 1999 по 2000 год должен был пройти выбор управляющих организаций на конкурсной основе, ЖКХ должно было перейти на работу в режиме безубыточного функционирования. Последующие три года отводились на завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек, обязательную установку в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. К 2003 году ТСЖ должны были стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

Пожалуй, единственным видимым результатом реализации Концепции реформирования ЖКХ стал переход на стопроцентную оплату жилищно-коммунальных услуг. По данным Министерства регионального развития, в 2005 году собираемость платежей населения составила 93% от предъявленных к оплате сумм. Остальные цели преобразований так и остались декларациями о намерениях. Доля убыточных МУПов составляет 58%. Количество ТСЖ, ЖСК и ЖК по итогам 2005 года составило 5,9%.

Все время преобразования не утихали споры о целесообразности либерального проекта реформирования ЖКХ, о необходимости создания целостной концепции реформирования жилищно-коммунальной системы на несколько лет. Тем не менее, несмотря на углубление системных противоречий, либеральная линия в реформировании ЖКХ осталась главной.

Идея либерализации отношений в жилищно-коммунальной сфере заключалась в том, чтобы в максимально сжатые сроки улучшить уровень обслуживания и выработать механизм сдерживания роста цен. По замыслу разработчиков преобразований именно эта модель была идеально рассчитанной для нашей страны. По их расчетам, после приватизации жилья в стране сложился класс собственников, нормальные рыночные отношения. Однако все обстоит не так однозначно. Несмотря на огромные усилия, конкуренции в сфере ЖКХ не возникло. Итогом реализации очередного либерального проекта стало консервирования нерыночных отношений.

Очередной либеральный проект стартовал в 2005 году с введением нового Жилищного кодекса. Ориентиры остались прежними: конечным результатом должна была стать безубыточная и привлекательная для бизнеса отрасль, развитие конкурентных отношений. При этом новый Жилищный кодекс в очередной раз коренным образом изменил подходы к управлению жилищно-коммунальным комплексом. Самоуправление (ТСЖ) было признано неэффективным и его место заняло профессиональное управление в лице частных управляющих организаций. Управляющие организации должны были нанести главный удар по остаткам административной системы в ЖКХ, стать локомотивом реформы и составить конкуренцию, а потом полностью вытеснить ДЕы, МУПы и ЖЭКи, ограничить влияние естественных монополий и взять на себя часть обязанностей местных органов власти. Жильцы многоквартирных домов до 1 января 2006 г. должны были выбрать способ управления домом: ТСЖ, управляющие организации или непосредственное управление.

Управляющие организации были наделены большими полномочиями. Согласно ст. 162 Жилищного кодекса, они должны обеспечить «благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования данным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме». Таким образом, управляющие организации стали полноценными и самостоятельными участниками рынка жилищно-коммунальных услуг.

Однако уже на первом этапе реализации нового либерального проекта возникли трудности. Жилищный кодекс не содержал четкого определения понятия «управляющая организация», не были установлены требования к профессиональной деятельности, управляющих организаций, не было дано определения понятия «коммунальные услуги». Было непонятно, что такое управляющая организация, чем она будет заниматься, в какой форме должны заключаться договоры между жильцами, управляющей организацией и другими участниками рынка ЖКХ. Поэтому в связи с недоработаностью нормативно-правовой базы и неготовностью населения Государственная Дума продлила срок выбора формы управления многоквартирным домом до 1 января 2007 года.

И снова практика реализации Жилищного кодекса потребовала разделения жилищного и коммунального сегмента ЖКХ, формального выделения понятия «коммунальные услуги». Это разделение де-факто произошло в 2006 году. Для регулирования отношений между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, установления их прав и обязанностей, принципов формирования нормативов потребления коммунальных услуг, порядка установления платы за коммунальные услуги. Правительством РФ были приняты нормативные документы, из которых знаковыми стали: Постановление № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (23 мая 2006 г.) и Постановление № 306 «Об утверждении правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» (23 мая 2006 г.). Именно в этих постановлениях были даны определения центральных понятий Жилищного кодекса, в частности, разъяснен термин «управляющая организация» (употребляется также термин «управляющая компания»)

Управляющим организациям были переданы полномочия по поставке коммунальных услуг, а деятельность ресурсоснабжающих организаций ограничена поставкой коммунальных ресурсов управляющим компаниям. Кроме того, за управляющими организациями законодательно закрепилось право сбора коммунальных платежей. В соответствии с п.4. статьи 155 Жилищного кодекса, «наниматели жилых помещений по договору социального найма и договору найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирном доме, управление которым осуществляется юридическим лицом независимо от организационно-правовой формы или индивидуальным предпринимателем (далее - управляющая организация), вносят плату за содержание и ремонт жилого помещения, а также плату за коммунальные услуги этой управляющей организации». Таким образом, ресурсоснабжающие организации практически лишились влияния в коммунальной сфере, контроля сбора средств за поставленные ресурсы.

Несмотря на разделение на уровне Постановлений, в Жилищном кодексе жилищная и коммунальная составляющая не были разделены. Реформирование коммунальной сферы по-прежнему предлагалось осуществлять по модели, разработанной для сферы предоставления жилищных услуг. Во многом именно поэтому корректирование нормативно-правовой базы не привело к видимым результатам. Скорее напротив, породило множество конфликтов и спорных ситуаций. В частности, закрепление за управляющими компаниями обязанности по снабжению коммунальными ресурсами вызвало у директоров этих организаций шок. Один из участников исследования выразил самую распространенную точку зрения: «Постановление № 307 убьет управляющие организации». Население остро отреагировало на перекладывание на жильцов обязанности по проведению капитального ремонта. По данным Министерства регионального развития износ основных фондов превышает 60%. Население просто не в состоянии провести капитальный ремонт домов, ветшавших годами. Тем более, что государство практически не выполнило своих обязательств по капитальному ремонту. Недоверие к реформам возросло в разы.

В этой ситуации Государственная Дума была вынуждена в очередной раз сменить подходы к реформированию и принять поправки в законодательство. 22 декабря ответственность за сроки реализации норм Жилищного кодекса была переложена на органы региональной власти и местного самоуправления. Теперь региональным властям дано право самим решать, сколько времени дать гражданам на определение с формой управления многоквартирным домом. Конкурсы на управление должны быть проведены не позднее 1 мая 2008 года.

В настоящее время складывается парадоксальная ситуация. Практически все либеральные проекты, которые реализовывались в сфере ЖКХ, не меняли ситуации, а только еще больше консервировали существующие недостатки. Вместо роста качества обслуживания происходит разрушение инфраструктуры и рост цен. Основные фонды коммунального хозяйства изношены на 65%, 30% выработали свой эксплуатационный ресурс полностью. Потери в системе тепло- и водоснабжения растут с каждым годом. Неэффективность либеральных преобразований, неоднократные реорганизация управленческой системы привели к росту недовольства населения. В Государственную Думу неоднократно вносились поправки в Жилищный кодекс, направленные на корректировку нормативно-правовой базы. Но все они не принимались. Переносились сроки реализации жилищного законодательства, но не менялась его суть.

Таким образом, свою неэффективность показали и государственная монополия на жилищно-коммунальные организации, и попытки установить конкурентных отношения в жилищно-коммунальной сфере пока не привели к положительным результатам. Для государственных управляющих организаций в сфере жилищно-коммунальных услуг было характерно низкое качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, неэффективность системы управления. Для либеральной модели стало характерным то же самое. Более того, в ряде случаев стала формироваться новая форма монополии. Для повышения качества услуг в системе ЖКХ необходимо привлечение инвестиций. Однако возможность инвестирования имеют только крупные управляющие организации. Это, как правило, крупные компании, для которых управление домами не является профильным бизнесом, которые заинтересованы в управлении большим объемом жилья. Крупные управляющие организации могут постепенно вытеснить мелких частных операторов и превратиться в новые монополии.

Таким образом, за пятнадцать лет реформирования жилищно-коммунального хозяйства так и не выстроилось единой, последовательной системной позиции. Неоднократная смена приоритетов в реформировании ЖКХ, многочисленные поправки в законодательство, неоднократный перенос сроков реализации некоторых норм Жилищного кодекса говорят о том, что законодатели так и не определились с методами реформирования системы ЖКХ. Постоянные метания между управляющими организациями и ТСЖ, перекладывание ответственности – все это позволяет говорить не только об отсутствии четкого представления о цели реформирования ЖКХ и основных методах, но и об основных социально-политических и экономических рисках непоследовательных и непродуманных действий.

Ситуация усугубляется и тем, что реформа ЖКХ реализуется одновременно с реформой местного самоуправления и монетизацией льгот и во многом зависит от их результатов. Системное представление о том, как реализовывать все законы комплексно отсутствует. Это порождает непонимание на местах, и, как следствие – саботаж местных властей.

На протяжении новой российской истории реформирования жилищной и коммунальной составляющих ЖКХ осуществлялось по одной модели. Жилищный кодекс был написан не только для жилищной, но и для коммунальной сферы, но по правилам, которые больше походят именно для жилищной сферы. Следствием этого стало развитие отношений в жилищном сегменте и множество проблем, которые возникли в коммунальном. Во многом это связано с тем, что отрасль изначально выстраивалась как централизованная система. Жилищная и коммунальные составляющие не разделялись. Жизнеспособность и эффективность системы поддерживалась за счет государственных инвестиций и административного контроля. Стоимость коммунальных ресурсов и услуг была занижена. Потребители не воспринимали коммунальные ресурсы как товар, а отношения по снабжению жилищно-коммунальными услугами как товарно-денежные. Патерналистская политика государства (заниженные цены, доступность ресурсов) сформировала потребительское отношение к коммунальным ресурсам. У населения практически отсутствует понимание необходимости энергосбережения. До сих пор доминирует точка зрения, что запасы ресурсов в России безграничны и дешевы. Любое увеличение стоимости коммунальных услуг воспринимает крайне болезненно. Административное управление коммунальной системой показало свою неэффективность, а за централизацию приходится расплачиваемся огромными энергопотерями. Износ инфраструктуры доходит иногда до 80%, потери в сетях – до 50%. По данным, приведенным одним из участников исследования, энергопотери в России в 2,5 раз выше, чем в мире, а энергоэффективность в США в пять раз, а в Японии в шесть раз выше, чем в нашей стране. По словам большинства экспертов, гораздо эффективнее создавать локальные инфраструктуры, в которых одна котельная отапливает не целый город, а несколько домов. Но таких современных систем в России пока очень мало. Объединение жилищной и коммунальной составляющих может привести к краху очередного либерального проекта.

Анализ проектов либерализации отношений в системе ЖКХ позволяет выдвинуть гипотезу о необходимости принципиального разделения жилищной и коммунальной составляющих ЖКХ. Если регулирование отношений в жилищной сфере осуществляется нормами Жилищного кодекса, но коммунальная сфера практически не регулируется отдельным законом уровня Жилищного кодекса, а подчиняется нормам Жилищного кодекса. Это уже породило множество противоречий, самыми значимым из которых является противоречие между Жилищным кодексом, рассматривающим, в частности, газоснабжение и водоснабжение как коммунальные услуги, и Гражданским кодексом, в котором снабжение газом и водой регулируется договором купли-продажи. Все чаще раздаются предложения выработать отдельные принципы регулирования отношений в коммунальной сфере, даже принять отдельный Коммунальный кодекс или исключить коммунальные услуги из компетенции управляющих организаций.

Если на законодательном уровне разделения на жилищную и коммунальную составляющую еще не произошло, то на практике оно существует. В частности, управляющие организации активно работают в жилищной сфере, но всячески стараются избегать коммунальных вопросов.

Предметом данного исследования стали отношения в коммунальной сфере после введение в действие нового Жилищного кодекса и Постановлений Правительства РФ, регулирующих отношения в коммунальной сфере. Взаимоотношения между потребителями коммунальных услуг, поставщиками и ресурсоснабжающими организациями являются сферой, на которой проверяется успешность реализации реформы, возможные экономические и социально-политические риски. Потому одной из задач исследования стал анализ ситуации в коммунальной сфере ЖКХ после принятия Жилищного кодекса и выхода Постановления № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» и возможности рыночных преобразований в этом секторе.

Второй задачей исследования стал анализ основных конфликтных точек реформирования коммунальной сферы ЖКХ после того, как предоставление коммунальных услуг было закреплено за управляющими организациями.

Процесс предоставления коммунальных услуг прочно связан с обеспечением комфортного проживания и безопасности граждан. Поэтому перестройка взаимоотношений в этой жизненно важной сфере могут существенно повлиять на социальное самочувствие граждан и как следствие – на социально-политические процессы в стране. Поэтому третьей задачей исследования стал анализ социально-политических и экономических рисков реформирования и путей преодоления возможных рисков.

1.2. Задачи исследования

-       Анализ ситуации в коммунальной сфере и перспектив рыночных преобразований в этом секторе.

-       Выявление и анализ основных конфликтных точек реформирования коммунальной сферы ЖКХ, перспектив работы в этой сфере управляющих организаций.

-       Анализ экономических и социально-политических рисков реформирования коммунальной сферы.

-       Поиск путей преодоления возможных рисков реформирования коммунальной сферы.

1.3. Методология исследования

Основным методом исследования стал опрос квалифицированных экспертов по специально разработанному гайду (тематическому списку вопросов). Результаты экспертных интервью были дополнены анализом существующей нормативной базы, а также изучением материалов СМИ.

Всего в рамках исследования было опрошено 28 экспертов, которые представляют все хозяйствующие субъекты, затронутые новым этапом реформирования ЖКХ: представители федеральных законодательных и региональных исполнительных органов власти, руководство управляющих компаний и сервисных предприятий в сфере ЖКХ, руководители ресурсоснабжающих организаций, представители профильных общественных организаций и научных центров.


Под термином «управляющая организация» (др. - «управляющая компания») понимается определение, данное в Постановлении Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам». «Управляющая организация» - юридическое лицо независимо от организационной формы, а также индивидуальный предприниматель, управляющие многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом».

Так, в соответствии со ст. 3 Правил предоставления коммунальных услуг под исполнителем коммунальных услуг понимается «юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могу быть управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищно-строительный или специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы».

Под термином «ресурсоснабжающие организации» понимается определение, используемое в Постановлении Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»: «Ресурсоснабжающая организация» - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов».

«Коммунальные ресурсы» - холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, бытовой газ в баллонах, тепловая энергия, твердое топливо, используемые для предоставления коммунальных услуг (Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, п.3)



Другие выпуски:
Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
О Фонде | Продукты | Услуги | Актуальные комментарии | Книги | Выступления | Клиенты | Цены | Карта cайта | Контакты
Консалтинговые услуги, оценка политических рисков в ТЭК, интересы политических и экономических элит в нефтегазовой отрасли.
Фонд национальной энергетической безопасности © 2007
  Новости ТЭК   Новости российской электроэнергетики