«Третий энергетический пакет»: последствия для России
Суть «Третьего пакета»
Философия «Третьего пакета» и всей энергетической политики ЕС заключается в либерализации доступа к инфраструктуре и отделении добычного бизнеса от распределения газа
Собственник инфраструктуры должен лишь продавать услугу по доступу к трубе
В третей директиве это сформулировано следующим образом. «Государства ЕС обязаны добиться того, что с 3 марта 2012 года:
Любая фирма, владеющая газотранспортной инфраструктурой, должна действовать как оператор транспортной системы;
Один и тот же человек или группа людей не могут прямо или косвенно управлять компаниями по добыче и сбыту и одновременно - участвовать в работе оператора транспортной системы. Более того, человек или группа людей даже не могут назначать или избирать представителей в советы директоров, правление и т.д. в газотранспортной компании и компаниях по добыче и сбыту
Варианты реализации «Третьего пакета»
У национальных правительств имеются три варианта реструктуризации рынка на выбор : Жесткое разделение на уровне собственности (предпочтительный с точки зрения Еврокомиссии вариант)
Сохранение в собственности, но передача всех прав по управлению сетями независимому системному оператору ( ISO )
Передача прав по управлению собственноручно созданному независимому оператору газотранспортной системы ( ITO - пролоббированный энергоконцернами «третий путь»)
Варианты с ISO и ITO могут выбрать только те страны, в которых ГТС принадлежали вертикально-интегрированным компаниям на момент принятия директивы. Немного сложнее с газотранспортными системами, которые принадлежат сразу нескольким компаниям, задействованным в добыче или сбыте газа. Все участники должны подходить под критерии ISO или ITO , иначе компания обязана выйти из состава акционеров
В некоторых странах - например, Болгарии, Польше и Греции – действуют государственные монополии и на транспортировку, и на сбыт газа. Правительства владеют, управляют и принимают решения в компаниях, занимающихся добычей, транспортировкой и сбытом одновременно. Еврокомиссия требует, чтобы чиновники были разные. Как это можно воплотить в жизнь, если учесть, что правительства не может быть сразу два, не ясно
Нет единого рынка
За последние 10 лет значительно изменилась конфигурация Евросоюза – в него вступили 12 новых членов в два захода. Преимущественно это были восточноевропейские государства, находившиеся в составе или зоне прямого влияния со стороны СССР Зависимость 10 новых членов ЕС от импорта составляет в среднем почти 70%. А если исключить Румынию, которая почти полностью обеспечивает свои нужды в газе сама, то уровень зависимости превысит 80%. И главное – рынки этих стран так сильно зависят от одного единственного поставщика («Газпрома»). Это плюс историческая память добавляют серьезную политическую составляющую во взаимоотношения в сфере газа
Из «старой» Европы только Австрия и особенно Финляндия сильно зависят от поставок российского газа. Австрийцы из России импортируют почти 80% необходимого газа, финны – 100%. Но у Финляндии никогда не возникало проблем с поставками. Их система очень хорошо сбалансирована и она пока единственная из стран ЕС-15 граничит с Россией и, соответственно, не имеет транзитных проблем и наценок
Нет единого рынка
Три источника поставок трубопроводного газа – Россия, Норвегия и Северная Африка - обуславливают и географию его потребления
Российский газ обеспечивает в значительной степени Восточную и Центральную Европу и на сегодняшний день физически почти не доходит до Бельгии и Великобритании и вообще не присутствует на Пиренеях
Алжирским и ливийским газом снабжается в первую очередь Италия и во вторую – Испания с Португалией
80% норвежского газа поставляется в Великобританию, Германию, Францию и Бельгию. И лишь 3-4% попадает в Центральную Европу
Место России на европейском рынке
Гладко было на бумаге
Вторая директива 2003/55/ EC вступила в действие еще 1 июля 2004 года. Ее суть сводилась к тому, что с этого момента любой потребитель газа (промышленное предприятие) мог свободно выбирать или менять поставщика. Для домохозяйств такие права вводились с 1 июля 2007 года. Соответственно, в теории любой новый поставщик газа, в том числе производитель биогаза, мог свободно воспользоваться имеющейся инфраструктурой, будь то труба, ПХГ или терминал по приему СПГ, если у него был контракт с потребителем
Директива была более требовательна к владельцам инфраструктурных объектов. С этого момента они должны были не просто вести раздельный учет расходов на транспортировку, публиковать тарифы и информацию о свободных мощностях, но и создать отдельные компании «системные операторы» для управления ГТС, ПХГ, газораспределительными активами или СПГ-терминалами
Согласно докладу Еврокомиссии о прогрессе в создании внутреннего рынка газа и электроэнергии от 11 марта 2009 года, за 5 лет с момента вступления в силу второй директивы ее так и не удалось реализовать в полной мере
Лишь три страны ЕС – Нидерланды, Дания и Люксембург - целиком интегрировали Директиву в свое национальное законодательство. Чехия, Финляндия, Германия, Литва, Латвия, Швеция и Великобритания сделали это после специального напоминания со стороны Еврокомиссии. То есть только 11 из 27 стран ЕС кодифицировали правила второго пакета по либерализации рынков газа и электричества
Основными видами нарушений стали: Отсутствие публикации информации о точках входа и выхода в ГТС Отсутствие данных о законтрактованных и свободных мощностях Недостаточные сведения об истории использования инфраструктуры. Но, главное, на рынках по-прежнему высок уровень консолидации в сфере газа. В 10 странах ЕС уровень концентрации был близок к 100% (Словакия, Латвия, Франция, Ирландия, Польша, Эстония, Словения, Финляндия, Греция, Болгария), еще в 5 (Португалия, Испания, Чехия, Литва и Бельгия) доля одной сбытовой компании превышала 70%
Концентрация на рынке газа в странах ЕС (по количеству потребителей)
Режим для инвесторов из третьих стран
Для инвесторов, вкладывающих в инфраструктурные проекты в ЕС, директива предусматривает специальные правила. С одной стороны, инвестор должен соответствовать требованиям по разделению видов деятельности. С другой - у Еврокомиссии есть право рекомендовать национальному регулятору то или иное решение по сертификации оператора транспортной системы, в которой присутствуют акционеры из третьих стран. Она не будет иметь обязательного характера, но регулятор должен эту рекомендацию принять во внимание
При этом данное положение директивы было все же смягчено по сравнению с первоначальной редакцией. В ней появились прямые оговорки, что и регулятор, и ЕК в работе над заявкой должны действовать в соответствии с международным правом и двусторонними обязательствами ЕС и отдельных членов с третьими странами (например, договорами о взаимной защите инвестиций). Именно на них всегда ссылалась российская сторона, когда требовала от Брюсселя отменить дискриминационный характер сертификации иностранных инвесторов
Исключения из правил
Главные исключения из правил могут касаться новой инфраструктуры. Как сказано в директиве, газопроводы-интерконнекторы, СПГ-терминалы, хранилища могут быть исключены из регулирования. Для принятия такого решения предусмотрено пять условий: Инвестиция усиливает конкуренцию в сфере поставок газа и надежность газоснабжения Уровень риска для инвестиций должен быть таков, что без исключения инфраструктура построена не будет
Собственником инфраструктуры является фирма, которая хотя бы юридически отделена от системного оператора, который уже работает на этой территории
Пользователи системы возьмут на себя все платежи
Исключение не должно мешать конкуренции, развитию единого внутреннего рынка и нормальной работе системы, с которой будет соединена новая инфраструктура
Исключения из правил
Если строительство инфраструктуры не начнется в течение двух лет после предоставления исключения из регулирования, оно автоматически аннулируется Возникает вопрос по Nabucco , получившему исключение еще в 2008 году
Кто будет развивать систему газопроводов?
Перед операторами газотранспортных систем ставится задача не только управлять, поддерживать и развивать свою ГТС, но и, согласно статье 13, «строить существенные трансграничные мощности, чтобы объединить рынок ЕС и удовлетворять всю возможную экономически и технически потребность в поставках газа, а также гарантировать безопасность газоснабжения»
Кто будет развивать систему газопроводов?
Брюссель в ноябре 2010 года представил стратегическое видение развития энергетической инфраструктуры в ближайшие 10 лет под названием «Детальный план интегрированной европейской энергосети». Именно здесь содержится значительная часть рисков структурного, финансового и политического характера
Европе нужен единый полноценно функционирующий энергорынок, и он «должен быть построен к 2014 году так, чтобы газ и электричество перемещались свободно». А через 5 лет в Евросоюзе не должно остаться ни одной страны, чьи энергосистемы не связаны с остальными. То есть, вроде бы речь идет о воплощении положений Энергостратегии 2020 в части создания единого рынка и плана по развитию инфраструктуры
Кто будет развивать систему газопроводов?
Однако по-прежнему не понятно, кто будет эти деньги вкладывать. Инвестор (сторонний или непосредственно системный оператор) должен иметь железные гарантии возврата вложений. А в таких долгосрочных проектах как газовые трубопроводы нет ничего более надежного чем длинные контракты на транзит. Но именно против них активно выступает Брюссель
Разность подходов
Не все гладко и с получением исключений из регулирования при реализации новых инвестиционных проектов. Для газопровода OPAL , который доведет газ из «Северного потока» до германо-чешской границы (то есть создаст обход украинского транзита через север), регулятор предоставил возможность «Газпрому» забронировать 75% мощностей на долгосрочной основе
А для NEL (в сторону Нидерландов и Бельгии с прицелом на британский рынок) пока исключения из регулирования не дали, ссылаясь на то, что этот газопровод не формально не является транзитным
Рост тарифов на транспортировку газа
О чем можно говорить с большой долей вероятности – так это о росте тарифов на транспортировку газа по сетям. 10-летние инвестиционные планы, которые требуются от операторов ГТС, подразумевают новые расходы, которые будут переложены на потребителя услуг (в том числе и «Газпром»)
Издержки на доставку газа в долгосрочных контрактах, как правило, не учитываются (это расходы поставщика), а цена формируется на основе цен на нефтепродукты
«Третий пакет» не означает автоматического появления нового газа на рынке
Главные риски для ЕС
Либерализованный рынок в условиях дефицита – это очень плохой рынок для покупателя, что показал пример Великобритании зимой 2005-2006 года, когда собственная добыча уже не могла покрыть внутренние нужды, а с вводом нового газопровода Langeled из Норвегии запоздали
Второй риск – неопределенность с правилами игры на рынке в переходный период, который затянется как минимум на 3-4 года. Уже сейчас объявлено, что завершение создания единого рынка планируется на 2014-2015 год. Как будет идти регулирование торговли газом до этого времени – загадка и для участников рынка с обеих сторон, и для чиновников
Долгосрочный риск – приостановка инвестиций в развитие инфраструктуры рынка. Еврокомиссия, конечно, заложила в «третий пакет» некие меры принуждения владельцев и операторов ГТС к вложениям – обязательные 10-летние планы развития систем. Но какими они будут, как будут выполняться и за счет каких средств - непонятно. Опыт Великобритании показывает, что либерализованный рынок не всегда вовремя и четко реагирует на изменение конъюнктуры, а газотранспортные проекты столь дорогостоящие и «длинные» по окупаемости, что рыночные механизмы в них работают очень плохо. Правила свободного доступа способны окупить проект только на высоколиквидных рынках с большим количеством поставщиков физических объемов газа. Европейские рынки в большинстве своем не могут этим похвастаться
Литовский случай
Литва на 100% зависит от поставок российского газа и формально подходит под критерии для освобождения от применения «третьего пакета». Однако в ходе согласований директивы Вильнюс, в отличие от других стран, не стал официально просить об исключении для себя (так сделали Финляндия, Латвия и Эстония). И теперь формально обязан работать над имплементацией «Третьего пакета»
Поэтому правительство подготовило законопроект «О газе» в соответствии с самыми жесткими требованиями третьей директивы ЕС. Тем временем, Эстония и Латвия, которые заняли более сдержанную позицию, в итоге получили от «Газпрома» скидку к цене газа, а Литва – нет
В свою очередь Еврокомиссия заявила, что Вильнюс уже не может отказаться от применения правил разделения Lietuvos dujos, так как изначально не подавала в Брюссель заявку на создание ISO или ITO . И таким образом, в Брюсселе стимулируют литовское правительство идти в этом конфликте до конца
А дорог ли газ в Прибалтике?
Литва и «Третий пакет»
Еще в январе Минэнерго Литвы направило в ЕК жалобу на «Газпром» с просьбой начать расследование в связи с возможным злоупотреблением российским газовым холдингом "Газпром" доминирующим положением на рынке
В марте Минэнерго Литвы обнародовало договор о приватизации «Газпромом» литовской Lietuvos Dujos. Заявив, что, согласно договору о приватизации Lietuvos dujos, "Газпром" обязался поставлять Литве природный газ по справедливой цене
ЕС против 18 стран
29 сентября еврокомиссар Гюнтер Эттингер на конференции "Внутренний энергетический рынок" в Брюсселе. Заявил, что Еврокомиссия подает в суд на 18 стран Евросоюза за неисполнение "Третьего энергетического пакета«
Затем представитель пресс-службы Еврокомиссии сообщил, что комиссара не так поняли. Речь идет о процедуре устранения нарушения (infringement procedure) , которая не предусматривает автоматического обращения в суд
Но список стран любопытен
Основные выводы
Сам ЕС не знает как применять «Третий пакет» в наиболее сложных случаях Одна из главных проблем ЕС – дефицит газотранспортной инфраструктуры, но как раз инвестиции в этот сегмент «Третий пакет» и затрудняет
Любимые проекты ЕС получают статут исключения из «Третьего пакета», что абсурдно по сути
Либерализация доступа к инфраструктуре не гарантирует нового газа! В условиях дефицита газа либерализованный рынок ведет к росту цен
Проблемы и возможная стратегия России
Проблема существующей собственности
«Южный поток»
НО! Нет необходимости тратится на новые инфраструктурные проекты
Либерализация должна означать доступ на рынок конечного покупателя Жесткое следование идее либерализации рынка на самом деле усиливает позции «Газпрома» в ЕС
Спасибо за внимание!
В книге представлены размышления авторов о развитии газового бизнеса и о сотрудничестве СССР (позже – России) и Европы в этой области за последние 50 лет.
Нефть и газ - основа мировой политики. И поэтому крайне важно уметь встроить нефтегазовую проблематику в глобальный геополитический контекст. Это позволит понять реальную подоплеку многих событий в мире.
Началась подготовка к новому «крестовому походу» за нефтью и газом, который приведет к серьезнейшим столкновениям, в том числе и с использованием военной силы.
Мир нефти и газа очень тесно связан с политикой, и поэтому вокруг него существует огромное число сознательно создаваемых мифов. Отделить правду от вымысла и пытается Константин Симонов в своей книге.
В книге идет речь о связи нефти и политики в эпоху Владимира Путина. 
