Российская энергетика: Три года спустя после ликвидации РАО «ЕЭС России» отрасли нужна новая реформа?

Тема российской электроэнергетики в последние месяцы становится все более актуальной, что, в общем то, вполне объяснимо. Во-первых, завершился очередной этап реформирования отрасли, и сейчас самое время вернуться к истокам реформы, вспомнить, с чего все начиналось, какие цели преследовала ликвидация РАО «ЕЭС России» и какие принципиальные изменения реформа привнесла на рынок. Во-вторых, не стоит забывать, что 2011 — год предвыборный, и повышенное внимание к одному из ведущих секторов российской экономики совсем не удивительно. И президент, и премьер, каждый по-своему, стремятся навести порядок в отрасли, призывая энергетиков снижать тарифы для конечных потребителей, рост которых в 2011 году прогнозируется на уровне 15%, оптимизировать программы и принципы оплаты сетевых услуг, и, возможно, даже приватизировать «сетевиков». Эксперты, в свою очередь, называют такие действия со стороны правительства не иначе как «ручным» управлением экономикой и опасаются возврата к госрегулированию с целью обеспечения контроля над ценами. Недовольны текущей ситуацией на рынке электроэнергии и иностранные инвесторы (стоит отметить, что с момента начала реформы зарубежные инвесторы потратили около $45 млрд на покупку акций российских генерирующих компаний), которые изначально рассчитывали на переход к свободному рынку, а в итоге же наблюдают вмешательство властей в ценообразование и непоследовательность реформы.

«Провели реформу и расслабились…»

Выступая на заседании президиума Госсовета 11 марта 2011 года, Дмитрий Медведев отметил, что надежная электроэнергетика является основой для устойчивого развития российской экономики, основой для качества жизни людей, для поддержания безопасности в государстве и обществе. По словам президента, положительным результатом реформ в электроэнергетике стал рост инвестиций и ввод мощностей, однако эффективность отрасли за последние двадцать лет практически не повысилась. «Это очень тревожный показатель — в других отраслях ситуация совершенно по-иному выглядит», — отметил Медведев на заседании с представителями регионов и бизнеса. Между тем, больше всего главу государства волновала другая тема, самая, по его словам, резонансная на сегодняшний день, — увеличение цен на электроэнергию: «Несмотря на то, что начиная с 2000 года средние тарифы выросли более чем в три раза, они для крупных компаний и для граждан пока остаются ниже, чем во многих странах мира, это так. Однако если названная тенденция сохранится, то, по подсчётам аналитиков, уже к 2014 году мы будем иметь цены на электроэнергию в России выше, чем в Соединённых Штатах Америки, в Финляндии и в целом ряде других стран».

Основное увеличение цен, по словам Дмитрия Медведева, приходится на распределительные сети и сбыт, тарифы на передачу электроэнергии в регионах отличаются в разы, а строительство собственной генерации для оптовых потребителей становится более выгодной, чем покупка энергоресурсов из сети. Стоит отметить, что происходящее на рынке способно отпугнуть не только потенциальных, но и существующих инвесторов: председатель набсовета «Совета производителей электроэнергии» Михаил Слободин, выступая на конференции «Российская электроэнергетика: итоги реформы и перспективы развития», заметил, что если бы правительство сейчас предложило выкупить у инвесторов их активы, большая часть согласилась бы их продать.

По мнению главы государства, для разрешения сложившейся в отрасли ситуации необходимо решить несколько приоритетных задач. Во-первых, несмотря ни на что, нужно активизировать модернизацию отрасли, строить новые генерации по современным технологиям, как для обеспечения растущего спроса, так и для замены выбывающих объектов. Во-вторых, необходимо завершить структурные преобразования в отрасли, поскольку «на розничном рынке электроэнергии не существует эффективной конкуренции, ограничен вход новых игроков, а потребители фактически отстранены от ценообразования». В-третьих, заявил президент, «должна произойти оптимизация инвестпрограмм и принципов оплаты услуг сетевых компаний, а также должна, наконец, произойти передача в управление или приватизация региональных распределительных компаний, которые сегодня находятся под контролем «Холдинга МРСК». Эксперты в целом поддерживают инициативы государственного руководства по оптимизации функционирования электроэнергетики, однако полагают, что риторика президента связана, прежде всего, с предстоящими выборами и не носит системного характера. «Новая реформа электроэнергетики является фикцией. Это продолжение уже имеющихся преобразований. Сейчас мы наблюдаем „реверанс“ в сторону населения со стороны первых лиц государства, которые в предвыборный год все больше критикуют нефтяников за высокие цены на бензин, а энергетиков — за рост тарифов. После 2012 года критика роста тарифов будет снижена, а сами тарифы продолжат расти», — такую точку зрения высказал ведущий аналитик ФНЭБ Игорь Юшков в ходе интернет-конференции «Электроэнергетика России: в ожидании новой реформы», прошедшей на сайте Finam.ru.

Как бы то ни было, инициативу Медведева по приватизации в целом поддержали министерства. Однако если президент выступил за скорейшую передачу в управление или приватизацию распределительных сетевых компаний, относящихся к «Холдингу МРСК», то Минэкономразвития, в лице Эльвиры Набиуллиной, придерживается более консервативной позиции. «…Вопрос приватизации, мне кажется, — вторичный. Вопрос приватизации можно было бы решать, в том числе проведя эксперимент по тому, чтобы часть сетевых компаний передать в управление частным компаниям и посмотреть на этот опыт. И после этого опыта передачи, допустим, в частное управление части сетевых компаний, уже решать вопрос, нужно приватизировать или не нужно приватизировать, потому что это действительно очень сложный вопрос», — такую точку зрения глава МЭР высказала в ходе заседания президиума Госсовета 11 марта. Неоднозначную позицию в данном вопросе заняло Минэнерго: глава ведомства Сергей Шматко назвал приватизацию электросетевых компаний на данный момент нецелесообразной, ввиду многочисленных проблем, которые снижают стоимость компаний, однако предложил передать в управление частным инвесторам наиболее проблемные компании «Холдинга МРСК». Среди потенциальных кандидатов на передачу в управление назывались «МРСК Северо-Запада», «МРСК Юга», «МРСК Сибири», «МРСК Северного Кавказа», а также Томская РСК. Выбор министерства вполне очевиден — перечисленные МРСК либо имеют проблемы с переходом на RAB-регулирование, либо расположены в проблемных регионах.

Правда, пилотным проектом по привлечению иностранных инвесторов в сетевой комплекс станет все же Томская РСК, которую «Холдинг МРСК» передает в управление французской ERDF. В дальнейшем не исключено, что ERDF также войдет в капитал российской компании. По мнению экспертов, данная сделка должна позитивно отразиться не только на Томской распредсетевой компании, но и на всей отрасли. «Позитивна ситуация и для российской электроэнергетики в целом — в сложившихся условиях, при публично озвучиваемом недовольстве зарубежных акционеров отечественных генкомпаний, успешная сделка позитивно отразится на российском инвестиционном климате. Кроме того, вхождение в капитал рапределительных компаний зарубежных акционеров снизит риски дальнейшего сглаживания тарифов и коррекции долгосрочных планов RAB-регулирования», — отмечают аналитики ИГ «Энергокапитал».

И все же тема приватизации, передачи в управление «сетевиков» первоочередной на сегодняшний день не является. Главная проблема в том, что основные задачи, которые декларировались в процессе реформирования электроэнергетики, — привлечение инвестиций для модернизации, развитие конкуренции на рынке, — так и остались декларацией. Задачи реформы на втором этапе ее осуществления (2008 — 2011 годы) выполнены не были, это подтверждают участники рынка. Предполагалось, что к 2011 году в России будет создан эффективный рынок мощности на сутки вперед, промышленники смогут покупать электроэнергию по свободным ценам, в отрасль будут привлечены значительные инвестиции на строительство, однако всего этого не произошло, считает экс-глава «КЭС-Холдинга» Михаил Слободин. Представители власти также трезво оценивают сложившуюся в отрасли ситуацию: «Мы понимаем, что всё это не делается на основании указов, это сложный процесс создания полноценного рынка электроэнергетики. Но надо, чтобы эти процессы были нам более понятны и подконтрольны, чем это в настоящий момент есть. Потому что возникла, повторяю ещё раз, такая ситуация: мы провели реформу и расслабились». Такими словами подытожил свое выступление на заседании президиума Госсовета Дмитрий Медведев.

Положение цугцванга

По мнению самих энергетиков, есть несколько причин тому, что реформа отрасли пошла «не так». Во-первых, слишком заметное присутствие на рынке государства, под контролем которого находятся на данный момент не только тарифы для населения, но и также цены на электроэнергию для ГЭС и АЭС. В самом невыгодном положении оказалась тепловая генерация, которая вырабатывает более половины от всего объема энергии в стране и требует наибольших вложений, однако на сегодняшний день вынуждена работать в условиях price cap, в то время как ГЭС и АЭС получают дополнительные тарифные надбавки на безопасность и инвестиции. Неправильное распределение финансирования приводит к появлению большого количества невыгодных мощностей: так, по словам Михаила Слободина, около 27% имеющихся тепловых мощностей содержать сейчас нерационально, еще у 60% мощностей должны быть продлены ресурсы в течение следующих десяти лет.

«74% рынка мощности напрямую или косвенно регулируется государством. Последние действия и предложения правительства вызывают серьезную озабоченность у инвесторов и создают дополнительные риски и неопределенность. Меры, которые сейчас объявлены, только усугубляют финансовую ситуацию в отрасли», — уверен Сергей Тазин, генеральный директор E.ON Russia. Вообще, недовольство иностранных инвесторов происходящим сегодня в отрасли очень хорошо ощущалось на прошедшей недавно конференции «Российская электроэнергетика: итоги реформы и перспективы развития», в которой помимо Тазина также принимал участие председатель совета директоров «Enel ОГК-5» Доминик Фаш. Непонимание у энергетиков вызвали намерения правительства сглаживать тарифы на электроэнергию, а также те меры, которые в феврале на заседании президиума правительства озвучивал вице-премьер Игорь Сечин: снижение роста среднеотпускных тарифов для конечных потребителей за счет снижения в 2011 году валовой выручки тепловой генерации. При этом действующие правила ценообразования на рынке мощности и электроэнергии могут быть существенно пересмотрены. По общему мнению участников конференции, нарушение действующих правил ценообразования на рынке приведет к срыву всех возможных графиков, дополнительным убыткам для компаний, а о либерализации рынка можно будет просто-напросто забыть.

Не соответствует данным ранее обещаниям со стороны государства и возможное снижение цен в рамках ДПМ, которые изначально гарантировали инвесторам доходность в размере 14–15% в течение 10 лет. Как неоднократно отмечалось участниками, ДПМ на сегодняшний день вообще является единственным «светлым пятном» в отрасли. Как заметил в ходе конференции Михаил Слободин, «это 100-млрдная сделка, но не прошло и трех месяцев, как мы обсуждаем изменение параметров! Без ДПМ можно было бы вообще забыть про инвестиционный климат в отрасли». Стоит отметить, что это далеко не первый раз, когда инвесторы пытаются напомнить правительству о том, что последние инициативы власти не соответствуют взятым ранее обязательствам. Так, в начале марта Сергей Тазин, совместно с гендиректором «Фортума» Энрико Виале и главой «Enel ОГК-5» Александром Чуваевым, даже направили соответствующее письмо премьеру Владимиру Путину. Представители компаний, в частности, отметили, что непоследовательность в регулировании отрасли заставляют инвесторов задуматься о дальнейшей стратегии развития своих активов в России.

Таким образом, еще одно недовольство участников рынка связано со слишком частой сменой правил игры, а на данный момент и полным отсутствием этих правил. «Мы не знаем, по каким тарифам продаем электроэнергию, а уже середина марта. Как рассчитывать цены, непонятно», — посетовал на конференции гендиректор «Газпром энергохолдинга» Денис Федоров. В начале 2011 года должны были выйти новые, пост-переходные расценки, но их нет до сих пор, счета потребителям выставляются по временному регламенту. Если верить представителям Минэнерго и НП «Совет рынка», то новые правила появятся уже в ближайшее время, после чего будет сделан перерасчет цен. Какие новые сюрпризы для энергетиков принесет этот перерасчет, пока неизвестно. «В целевую модель рынка заложено всего два основных параметра — цена электоэнергии и ее доступность. Два основных инструмента при этом — дерегулирование сектора и обеспечение притока инвестиций. Такая целевая модель должна была блокировать действия негативных факторов и сохранить целостность рынка. В настоящий же момент очевидно, что в модели рынка заложен ряд противоречий…», — такую точку зрения на конференции «Российская электроэнергетика» озвучил Владимир Княгинин, директор фонда ЦСР «Северо-Запад». В результате реформы в электроэнергетике «вместо регулируемой монополии получили дерегулируемую олигополию», считает Княгинин, добавляя, что в нынешней ситуации государство просто не может делегировать бизнесу ответственность за состояние сектора. Саму же ситуацию в электроэнергетике эксперт характеризует как ситуацию цугцванга, то есть положение, при котором участник игры (в данном случае государство) вынужден делать невыгодные ходы, которые ведут лишь к ухудшению его позиции.

Наконец, еще одна насущная проблема, неоднократно озвученная участниками рынка, — это отсутствие сильного, квалифицированного регулятора. «Совет рынка», который эту функцию должен осуществлять, лишь вводит в заблуждение и государство, и отрасль, и потребителей, считают энергетики. «Неэффективная работа „Совета рынка“ тормозит развитие отрасли, возможность договариваться между энергетиками и членами совета отсутствует. Если мы не заменим „Совет рынка“, правила его работы, то ничего хорошего нас не ждет», — считает Денис Федоров из «Газпром энергохолдинга», добавляя, что сегодняшние решения «Совета рынка» снижают инвестиционную привлекательность отрасли. Точку зрения Федорова разделяет зампредседателя правления НП «Гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний» по операционной деятельности Елена Фатеева, по словам которой каждый субъект рынка сегодня имеет свое представление о том, как должна работать отрасль, а единый центр выработки консенсуса отсутствует. «Мы находимся в точке большого недоверия: с одной стороны — государства к участникам рынка, с другой стороны — участников рынка к государству. Эта точка не позволяет развиваться дальше, так как неясно, идти ли вперед или двигаться обратно, к регулированию. Кроме того, сегодня мы наблюдаем, с одной стороны, тенденцию все „зарегулировать“, проистекающую из того самого недоверия, с другой, — ощущается нехватка нормативной базы, регулирующей основные процессы в отрасли», — отметила Фатеева в ходе своего выступления на международной практической конференции «Реформирование электроэнергетической отрасли в России», которая недавно состоялась в Финляндии.

Новая реформа в энергетике?

Для того чтобы изменить сложившуюся в отрасли ситуацию, необходимо провести ее «перезагрузку», проще говоря, новую реформу, считают энергетики. «Возможно, сама модель рынка нуждается в коррекции. Как вариант, можно в качестве ключевых элементов интегрировать в нее элементы, которые учитываются в моделях энергорынка большинства развитых стран», — предлагает Владимир Княгинин. Такими ключевыми элементами могут стать строительство новых мощностей, модернизация, ремонты, НИОКР и экологические ограничения, добавляет председатель совета директоров «Enel ОГК-5» Доминик Фаш. Если более детально, то для возобновления интереса инвесторов к отрасли энергетики предлагают пересмотреть модель рынка с целью выбора более справедливых решений и для потребителей, и для производителей энергии; проводить конкурентный отбор мощностей без установления предельного уровня; обязать АЭС и ГЭС вместо заявок по ценоприниманию подавать заявки по тарифам, что лишит госкомпании сверхприбыли, но при этом сократит средние цены на электроэнергию. Кроме того, энергетики считают необходимым не только сохранить конструкцию ДПМ, но и запустить договора на предоставление мощности для проектов модернизации, что позволит замещать невыгодные мощности. Представители Минэнерго уже заявили, что в ведомстве готовы рассмотреть эти предложения, но пока неизвестно, готово ли правительство пойти на новую реформу.

По мнению же аналитиков, показательным в этом отношении будет лето 2011 года, когда начнется процесс определения тарифов на 2012 год. «Поскольку, согласно недавнему заявлению премьер-министра Владимира Путина, правительство не намерено пересматривать уже согласованный план повышения тарифов на 2011 год, предусматривающий максимальную планку в 15%, наиболее сильный удар, скорее всего, придется по тарифам на 2012 год», — считают в «ВТБ Капитале». Однако если тарифная кампания пройдет успешно, отмечают аналитики, во второй половине года интерес инвесторов к отрасли, к ее долгосрочным перспективам может вернуться, и электроэнергетические активы вновь окажутся в лидерах роста.

Автор: Кириллова Ольга

Источник: Финам.RU, 25.03.2011