Главная > Книги > Россия 2008. Часть 5. Регионы и региональное развитие

Россия 2008. Часть 5. Регионы и региональное развитие

( Фрагмент книги «Россия 2008. Отчет о трансформации» )

Содержание:

5.1. Дмитрий Медведев и губернаторский корпус: приоритеты кадровой политики

Специфика принятия кадровых решений в сфере региональной политики состоит в максимальной «закрытости» этого процесса. Со времени вступления в должность главы государства Дмитрия Медведева информационное сопровождение этого направления федерального курса значительно сократилось (по сравнению с периодом президентства Владимира Путина). Роль неформальных механизмов (консультации в Администрации президента) при решении кадровых вопросов остается преобладающей, однако они затрагивают, преимущественно, федеральный уровень власти. Роль полпредств нивелирована: в соответствии с президентскими поправками в законодательство, право выдвижения кандидатур для наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов федерации переходит к политической партии, занимающей (по итогам выборов) большинство мест в заксобрании того или иного региона. Политические «дивиденды» новая норма принесет, в основном, «Единой России», доминирующей в региональных органах законодательной власти (по данным на 9 февраля 2009 г., партия не имеет большинства мест лишь в парламентах Владимирской области и Ненецкого АО). Федеральное руководство «ЕР» может включаться в процесс кадрового отбора, однако пока нет оснований для утверждений о том, что «ЕР» получила эффективный канал лоббирования назначений партийцев на губернаторские посты. Министерство регионального развития, с уходом с Дмитрия Козака потерявшее значительную часть полномочий и политического веса, практически не оказывает влияния на формирование приоритетов кадровой политики. Региональный уровень власти слабо включен в процесс принятия кадровых решений: реализация инициативы Медведева, усиливающей роль партий, лишила администрации субъектов федерации стимулов к сотрудничеству с полпредствами, которые более не рассматриваются как эффективный лоббистский механизм, региональные отделения партий в процессе выдвижения кандидатур на пост главы региона напрямую не участвуют. Окончательные решения по кадрам президент принимает лично.

При решении кадровых вопросов принцип «консервативности» (политическая лояльность федеральной власти и способность поддерживать социальную стабильность как ключевые требования, предъявляемые к губернаторам) зачастую преобладает над принципом «инновационности» (повышение качества управления).

По данным на 9 февраля 2009 г., новый порядок наделения полномочиями губернаторов затронул 78 регионов из 83 (94%), 26 субъектов возглавляют экстерриториальные губернаторы - «варяги», главы 4 регионов РФ остаются избранными на прямых выборах.

В 2008 г. смена руководства состоялась в 10 регионах (Амурская,Архангельская, Иркутская, Кировская, Рязанская области, Ставропольский край, КЧР, Ингушетия и Хакасия, Чукотский АО). В подавляющем большинстве случаев этот процесс был обусловлен сочетанием неблагоприятных для уходящих в отставку губернаторов политических и экономических факторов (исключением является Чукотка). Тенденция к делегированию в регионы «варягов» получила продолжение - к этой категории можно отнести 6 из 10 назначенных в прошедшем году глав. Логика федерального выбора определялась стремлением обеспечить лояльность и повысить эффективность управления. Путем назначения «варягов», не имеющих устойчивых связей с региональным элитным сообществом, институт губернаторов «технократизируется», а на первый план выдвигаются не политические, а управленческие характеристики. Не являются «варягами» новые руководители Амурской области, Ставропольского края, республики Хакасия и Чукотского АО Олег Кожемяко, Валерий Гаевский, Виктор Зимин и Роман Копин.

Смена власти в Архангельской, Амурской и Рязанской областях прошла на фоне коррупционных скандалов. Резкому ухудшению политического имиджа экс-главы Архангельской области Николая Киселева способствовал громкий скандал вокруг обнародованной мэрией областного центра видеозаписи, где «человек, похожий на губернатора» получает взятку от «человека, похожего на вице-губернатора, экс-директора ОАО «Севергаз» Владимира Гудовичева» (последний вскоре заявил, что «узнал себя» на видеозаписи). В Рязанской области проверка Генпрокуратуры выявила факты нецелевого расходования бюджетных средств на содержание семьи экс-главы региона Георгия Шпака и постановила компенсировать ущерб в размере 7 млн. руб. В Амурской области целый ряд подчиненных тогдашнего губернатора Николая Колесова был отстранен от занимаемых должностей в связи с обвинениями в злоупотреблениях. Впоследствии и сам Колесов оказался в центре громкого скандала: в мае он инициировал переезд в новый кабинет в здании областного правительства, реконструкцию и новую обстановку которого эксперты оценили в 100-150 млн. руб. История вызвала резонанс в федеральных СМИ, и Колесов понес серьезные репутационные потери.Кроме того, экс-губернатор не сумел наладить взаимодействие с местным элитным сообществом, оставшись фактически без политических союзников и создав тем самым предпосылки для дестабилизации ситуации.

В результате перестановок Архангельскую и Рязанскую области возглавили «варяги». В первом случае выбор кандидатуры выглядит неоднозначным, что не в последнюю очередь объясняется проблемой «кадрового дефицита»: дотационная Архангельская область не является привлекательным местом для продолжения карьеры, поэтому на федеральном уровне желающих занять губернаторский пост не нашлось. Регион возглавил бывший мэр Якутска Илья Михальчук (покинул пост мэра в результате конфликта с главой Якутии Вячеславом Штыровым и развития уголовных дел против сотрудников мэрии). Администрацию Рязанской области при поддержке местного отделения «Единой России» и федерального руководства партии возглавил тогдашний депутат Госдумы Олег Киселев. В Амурской области – «депрессивном» регионе с раздробленной и достаточно конфликтной элитой – востребованным оказалось выдвижение на губернаторский пост хорошо известной кандидатуры экс-губернатора Корякского АО Олега Кожемяко.Приоритетным направлением работы губернаторов во всех описанных случаях стало решение социально-экономических проблем.

Как и в Амурской области, важным негативным фактором, предопределившим смену власти в Иркутской области и Ставропольском крае, стала неспособность губернаторов обеспечить политическую стабильность.

Экс-глава Ставропольского края Александр Черногоров, исключенный из «Единой России» после неудачных для партии выборов 11 марта 2007 г. («ЕР» проиграла «Справедливой России»), впоследствии вступил в острый конфликт с руководством администрации краевого центра во главе с «эсером» Дмитрием Кузьминым. Черногорову не удалось решить и проблемы в сфере обеспечения безопасности: в крае отмечался устойчивый рост преступности и межэтнических противоречий. Новый губернатор Валерий Гаевский, выдвижению которого способствовал тогдашний министр регионального развития Дмитрий Козак, известен как профессиональный менеджер и ранее уже работал в ставропольском правительстве, то есть «варягом» не является. Выбор этой кандидатуры в полной мере отвечает интересам и Центра, заинтересованного в повышении качества управления и усилении контроля за финансовыми потоками, и региональной элиты, ожидающей новых проектов по развитию экономики края. Баланс политических сил в регионе к настоящему времени кардинально изменился в пользу «ЕР».

Характерная особенность политического «ландшафта» Иркутской области - раздробленность элит и жесткая конкуренция групп влияния: в регионе сосредоточены интересы многих бизнес-игроков федерального значения («Газпром», «Рособоронэкспорт», «Норильский никель», UC Rusal, «Илим Палп», РЖД, «Интеррос»), конструктивное взаимодействие с которыми экс-губернатору Александру Тишанину, занявшему пост при лоббистской поддержке Владимира Якунина (РДЖ), наладить не удалось. Новый губернатор - Игорь Есиповский - протеже гендиректора госкорпорации «Ростехнологии» Сергея Чемезова - продемонстрировал стремление к внутриэлитному компромиссу в ходе подготовки к выборам в региональное заксобрание (состоялись 12 октября 2008 г.). На данном этапе явно оппозиционных по отношению к новому губернатору групп влияния в регионе нет. Ключевой политической задачей Есиповского на посту главы Иркутской области станет поддержание стабильности, на этом направлении можно прогнозировать продолжение «компромиссного» курса. Сложнее будет решить актуальные экономические проблемы региона, ориентированного, главным образом, на экспорт и испытывающего трудности, связанные с падением спроса на продукцию ключевых отраслей из-за экономического кризиса.

Смена власти в Кировской области и Хакасии была мотивирована, в первую очередь, необходимостью повышения эффективности управления регионами. Существовала и объективная необходимость принятия кадровых решений: Николай Шаклеин и Алексей Лебедь находились у власти уже длительное время, будучи представителями немногочисленной группы избранных прямым голосованием региональных руководителей. Ресурсный потенциал развития Хакасии весьма значителен (основа экономики - гидроэлектроэнергетика и производство алюминия), Кировская область - типичный «депрессивный» регион с устойчивой тенденцией к депопуляции (за счет старения населения и миграционного оттока) и кризисными явлениями в экономике.

Вопрос о власти в Хакасии решался в ходе соперничества нескольких групп влияния. Значительная часть местной элиты была заинтересована в смене власти, и выдвижение на пост главы республики Виктора Зимина - главы местного отделения «Единой России», до избрания депутатом Госдумы работавшего в дирекции строящихся объектов Абаканского отделения Красноярской железной дороги - было встречено с пониманием. Кадровое решение мотивировалось стремлением Центра обеспечить политическую стабильность. «Единоросса» можно считать компромиссной фигурой, тогда как предложение пролонгировать полномочия Лебедя с большой вероятностью спровоцировало бы внутриэлитный раскол, а фигура Бориса Золотарева ассоциировалась с непопулярным проектом объединения Хакасии и Красноярского края. Назначение Зимина будет способствовать укреплению позиций «ЕР», его можно считать также лоббистской победой президента ОАО «РЖД» Владимира Якунина, компенсировавшего потерю другого регионального «актива» - Иркутской области, также входящей в сферу интересов монополии.

Кадровый вопрос в Кировской области решался в отсутствие не только открыто заявивших о своих властных амбициях претендентов (что с учетом плачевного социально-экономического положения региона неудивительно), но и официального списка кандидатов, который по установленной процедуре представляет полпредство президента. Решение о выдвижении на пост губернатора экс-лидера «Союза правых сил» Никиты Белых стало неприятной неожиданностью для местной элиты. Однако на федеральном уровне договоренность между представителями Администрации президента и «правым» политиком была достигнута заранее: прекращение партийной деятельности Белых стало условием продолжения карьеры в системе региональной исполнительной власти. Это кадровое решение продемонстрировало возможность конструктивного сотрудничества федеральной власти с системной либеральной «оппозицией» (отметим, что Белых имеет опыт работы вице-губернатором Пермской области), однако рассчитывать на политические дивиденды «правым» не стоит.

«Консервативная» кадровая политика традиционно проводится Центром по отношению к республикам Северного Кавказа: основным приоритетом уже несколько лет является поддержка лояльных региональных режимов. В 2008 г. «назревшие» кадровые вопросы были решены в Карачаево-Черкесии (КЧР) и Ингушетии: весьма показательно, что ожидаемая смена власти состоялась, в одном случае, лишь после истечения срока действия полномочий неэффективного руководителя, а во втором - лишь тогда, когда ситуация в республике стала фактически неуправляемой.

К моменту завершения срока действия полномочий Мустафы Батдыева на посту президента КЧР (сентябрь 2008 г.) большинство элитных групп в республике было заинтересовано в смене власти. Низким был и уровень его поддержки среди населения. 5 августа по предложению Дмитрия Медведева депутаты Народного Собрания (парламента) наделили полномочиями президента КЧР профессионального юриста Бориса Эбзеева, ранее занимавшего должность судьи Конституционного суда РФ. В целях поддержания стабильности на федеральном уровне было принято компромиссное решение в виде назначения «варяга» - представителя доминирующей народности КЧР (карачаевцы), не занимавшего высоких постов в региональных властных структурах и не связанного с доминировавшими при Батдыеве группами влияния.

Смена власти в Ингушетии стала «назревшим» решением в условиях роста экстремистской активности. Типичной характеристикой ситуации в республике в 2008 г. стал рост числа «адресных» терактов, направленных против подконтрольных экс-президенту Мурату Зязикову представителей правоохранительных органов, а также родственников бывшего главы республики. Последним поводом для обострения криминогенной обстановки стало убийство 30 августа владельца известного в республике оппозиционного интернет-ресурса «Ингушетия.ру» Магомеда Евлоева. Фактически ситуация выходила из-под контроля местных властей, что с учетом «всплеска» активности боевиков в Дагестане создавало угрозу масштабной дестабилизации в регионе. В результате на федеральном уровне был сделан выбор в пользу известного в военных кругах ингуша Юнус-бека Евкурова, не связанного с действующими в республике группами влияния.

Наконец, отдельно стоит рассмотреть ситуацию в Чукотском АО. 3 июля Дмитрий Медведев досрочно прекратил полномочия Романа Абрамовича на посту главы округа (ЧАО). Желание покинуть госдолжность в связи с выполнением возложенных на него задач миллиардер открыто изъявил еще осенью 2006 г., однако в начале 2007 г. президент Владимир Путин рекомендовал главе региона продолжить работу по экономическому «подъему» депрессивной территории. Тогда же, вероятно, была достигнута договоренность о том, что вновь ставить вопрос об отставке «начальника Чукотки» целесообразно лишь после завершения президентской кампании-2008. Общая задача по выводу Чукотки из состояния хронического экономического кризиса «командой» Абрамовича была в целом достигнута, и его «преемник» на посту главы региона Роман Копин (в администрации округа работает с 1999 г., с апреля по июль 2008 года возглавлял Департамент промышленной и сельскохозяйственной политики) продолжает намеченный курс. Роман Абрамович также продолжит поддерживать регион материально, оставаясь в структуре местной власти: избрание депутатом окружной думы (по итогам кампании 12 октября), вероятно, было неформальным условием его ухода с губернаторского поста. Привлечением инвестиций в регион предстоит заняться близкой к миллиардеру компании Millhouse Capital, имеющей интересы в золотодобывающей промышленности, он также продолжит платить в бюджет ЧАО налоги со своих доходов как физического лица.

Таким образом, в 2008 г. кадровая политика Центра носила «консервативный» характер: отставки губернаторов носили естественно-вынужденный характер, затрагивая лишь слабые с управленческой точки зрения персоны. Как представляется, эта тенденция получит продолжение и в наступившем году. Состав губернаторского корпуса будет обновляться медленно, создание президентской программы по отбору управленческих кадров в обозримой перспективе вряд ли существенно повлияет на этот процесс.

В начале февраля стало известно о завершении первого этапа национальной программы отбора управленческих кадров. В федеральном кадровом резерве (работу над ним курировала комиссия во главе с руководителем АП Сергеем Нарышкиным и вице-премьером Сергеем Собяниным) 1000 человек (по некоторым данным, в итоговый список вошли 1747 кандидатов). Список, как ожидается, будет опубликован в открытых источниках. 100 человек составили президентский «резерв», члены которого уже в ближайшей перспективе могут быть назначены на высокие посты в структуре государственного управления (в том числе, на должности региональных глав). Кадры из президентской «сотни» могут быть стать федеральными министрами, судьями, председателем и аудиторами Счетной палаты, членами ЦИК, руководителями госкорпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, а также в руководящие органы акционерных обществ, 100% акций которых находятся в федеральной собственности. Всем потенциальным госслужащим высокого ранга планируется предоставить возможность дополнительного обучения и повышения квалификации, однако каких-либо образовательных стандартов, либо утвержденных общих программ в этой сфере пока нет.

Инициировав создание новой системы отбора высокопоставленных кадров, Дмитрий Медведев стремится усилить свое влияние на региональное элитное сообщество, тем более что значительным собственным кадровым резервом, который можно было бы использовать при выборе кандидатур на должности региональных глав, президент не обладает. Губернаторский корпус остается «встроенным» в сформированную после реформы Владимира Путина (2004 г.) «вертикаль власти». «Доверие» Путина по-прежнему рассматривается губернаторами как ценный политический ресурс и определенная гарантия сохранения своих позиций. В этой ситуации введение собственных критериев отбора управленческих кадров для назначения на губернаторские посты выступает логичным способом укрепления позиций президента в системе федеративных отношений с двумя «центрами».

16-17 февраля 2009 г. Дмитрий Медведев произвел целый ряд кадровых перестановок, затронувших губернаторский корпус. Президент России подписал указ о досрочном прекращении полномочий губернатора Орловской области Егора Строева, губернатора Псковской области Михаила Кузнецова, а также губернатора Ненецкого АО Валерия Потапенко. Отставки стали ожидаемыми: ни один из оставивших пост «по собственному желанию» губернаторов сильным политическим лидером не являлся.

В Орловской области в последние несколько лет все нагляднее проявлялся эффект «морального износа» власти губернатора Строева, который руководил регионом с 1993 г., ему не удавалось консолидировать административный ресурс, следствием чего стал рост активности оппозиции (напомним, в 2006 г. мэром Орла был избран кандидат от КПРФ Александр Касьянов). Имидж «команды» Строева серьезно ухудшили и расследования целого ряда уголовных дел против чиновников областной администрации, обвиняемых в злоупотреблении полномочиями и нецелевом расходовании средств.

В Псковской области расстановка политических сил во время губернаторства Михаила Кузнецова оставалась неустойчивой. Источником конфликтности выступали противоречия между главой региона и мэром Пскова, следствием стала активность оппозиции в лице «Справедливой России», успешно выступавшей на региональных выборах. Кроме того, по уровню социально-экономического развития область остается одной из «депрессивных» территорий, и в условиях кризиса и расширения протестного необходимо было усилить власть, чтобы обеспечить социальную и политическую стабильность.

В Ненецком АО, где также традиционно велика доля «протестного» избирателя, предпосылки для смены власти были связаны с тем, что губернатору Потапенко не удалось занять доминирующего положения в местном элитном сообществе, которое отличается высокой степенью консолидации и стремлением к политической автономии. Во многом с этим было связано и отсутствие прогресса в реализации одного из актуальных (на момент вступления Потапенко в должность губернатора) федеральных проектов – объединения Ненецкого АО и Архангельской области в один субъект федерации. Как и в Псковской области, заинтересованной в смене власти стороной выступает «Единая Россия», ключевая задача которой – занять большинство мест в окружном парламенте по итогам выборов 1 марта.

Еще одним регионом, где в скором времени произойдет смена власти, стала Воронежская область: президент внес на рассмотрение заксобрания кандидатуру главы Минсельхоза Алексея Гордеева для наделения полномочиями губернатора. Слухи о его возможном переходе с должности министра сельского хозяйства на пост главы одного из «аграрных» субъектов федерации периодически возникали в течение нескольких лет (в качестве места предполагаемого трудоустройства назывались, в частности, Ставропольский край и Рязанская область), однако до последнего времени эти прогнозы не сбывались. Изменение ситуации связано, по всей видимости, с ослаблением позиций Гордеева на федеральном уровне власти и, как следствие, с активизацией его лоббистских усилий, направленных на получение нового поста. По некоторым данным, основной причиной, побудившей министра искать иные пути для продолжения карьеры, стало ухудшение отношений главы Минсельхоза с премьер-министром Владимиром Путиным: у главы правительства накопились претензии к работе «аграрного» ведомства. Ключевой мотив ротации кадров, лежащий вне плоскости неформальных взаимодействий, связан с повышением эффективности управления: значительный опыт работы Гордеева, связанный с агропромышленным комплексом, призван ускорить экономическое развитие черноземного региона.

Основные задачи Алексея Гордеева на посту губернатора Воронежской области будут связаны с преодолением последствий экономического кризиса и обеспечением политической стабильности. При этом важно учесть, что Гордеев выступает типичным «варягом» - налаженных связей с представителями региональной элиты у него нет. Вопрос о собственном кадровом резерве министра остается открытым. Как бы то ни было, проблема внутриэлитного взаимодействия выходит на первый план и от того, насколько эффективно будущему губернатору удастся ее решить, будет зависеть и успех предпринимаемых управленческих мер.

Качественное решение управленческих задач актуально и для «отстающей» Псковской области, которую возглавит «единоросс», сенатор Андрей Турчак. Однако в данном случае при принятии решения о смене власти доминирующим оказался все же фактор политической целесообразности. Турчак станет вторым главой субъекта федерации, непосредственно представляющим руководство «партии власти» (после Виктора Зимина, который в январе возглавил Хакасию). Смена власти, вероятно, повлечет изменение расстановки политических сил: можно прогнозировать снижение внутриэлитной конфликтности и усиление позиций «Единой России». Может смениться и руководство регионального центра: мэр Пскова Михаил Хоронен, не получивший желаемого губернаторского поста, рассматривает варианты продолжения политической карьеры за пределами региона.

Егора Строева на посту губернатора аграрной Орловской области заменит замминистра сельского хозяйства Александр Козлов, как и Гордеев, призванный использовать профессиональный опыт для решения задач регионального развития (Орловская область – небольшой аграрный регион с преобладанием сельского населения). Основными направлениями работы Козлова на новом посту станут формирование дееспособной региональной администрации и предотвращение снижения уровня жизни населения из-за последствий экономического кризиса. Сложности на пути решения управленческих задач может создать отсутствие у нового главы субъекта РФ собственного резерва квалифицированных кадров. В этом контексте можно прогнозировать активизацию сотрудничества региональных властей с представленными в области политическими силами, в первую очередь – «Единой Россией».

В Ненецком АО смена власти произойдет по принципу внутрирегиональной ротации кадров, что вполне целесообразно с учетом специфики политической ситуации в «ресурсоемком» субъекте федерации: «варягу» было бы весьма сложно найти общий язык с местной элитой. Округ возглавит бывший гендиректор «Архэнерго» и заместитель губернатора Архангельской области Игорь Федоров. Однако опыт работы будущего губернатора Игоря Федорова в администрации Архангельской области не является достаточным основанием для ожиданий ускорения объединительного процесса, тем более, что, по некоторым данным, он не является сторонником жестких «принудительных» мер. Можно прогнозировать, что будет происходить постепенное перераспределение финансовых полномочий, то есть экономическое объединение регионов, политическое же решение (проведение референдума, ликвидация административной границы и создание новых органов власти) может быть реализовано в долгосрочной перспективе.

А во Владимирской области, вопреки ожиданиям, смена власти не состоялась. На решение о пролонгации полномочий Николая Виноградова на посту губернатора могли повлиять несколько факторов. Во-первых, в условиях экономического кризиса смена власти в «проблемном» регионе могла быть признана нецелесообразной с управленческой точки зрения. По уровню социально-экономического развития Владимирская область в Центральном федеральном округе находится среди отстающих, опережая лишь «депрессивные» Ивановскую и Брянскую области, в регионе высокий уровень безработицы, ресурсно-сырьевая база отсутствует, обрабатывающая промышленность развивается медленно. Во-вторых, в силу перечисленных причин Владимирская область не представляет интереса для чиновников федерального уровня, тем более, что в кризисных условиях именно на главу региона возлагается основная ответственность за ситуацию в социально-экономической сфере. Соответственно, не нашлось и альтернативы действующему губернатору в лице политика, желающего продолжить свою карьеру на губернаторском посту. В-третьих, при анализе кадрового решения необходимо учитывать, что в смене власти во Владимирской области в целях укрепления своих позиций в регионе была заинтересована «Единая Россия». В 1990-е гг. регион являлся одним из базовых «звеньев» так называемого «красного пояса» России, где сформировалась устойчивая социальная база поддержки «коммунистических» сил. В этом контексте не исключено, что вопрос был решен путем неформального компромисса: в обмен на пролонгацию полномочий губернатора Виноградов мог взять на себя обязательства по обеспечению уровня поддержки «Единой России», достаточного для того, чтобы занять доминирующие позиции в органе законодательной власти по итогам выборов 1 марта. Наконец, стоит учесть, что в целом Николай Виноградов в последние годы придерживался компромиссной стратегии во взаимодействии с Центром, лишь формально сохраняя (до начала 2008 г.) членство в КПРФ. Подобная «системность», подкрепленная лояльностью федеральным инициативам, могла способствовать переназначению, тем более, что Дмитрий Медведев не раз подчеркивал готовность власти к сотрудничеству не только с «единороссами», но и с представителями других политических сил.

Губернаторы, полномочия которых истекают в 2009 г.
Губернатор Статус Срок истечения полномочий Регион
Николай Виноградов Назначен В. Путиным март 2009 г. Владимирская область
Владимир Кулаков Избран на прямых выборах март 2009 г. Воронежская область
Александр Волков Избран на прямых выборах март 2009 г. Республика Удмуртия
Александр Карлин Назначен В. Путиным август 2009 г. Алтайский край
Эдуард Россель Назначен В. Путиным ноябрь 2009 г. Свердловская область
Александр Бердников Назначен В. Путиным декабрь 2009 г. Республика Алтай
Олег Богомолов Избран на прямых выборах декабрь 2009 г. Курганская область
Александр Жилкин Избран на прямых выборах декабрь 2009 г. Астраханская область
Михаил Кузнецов Избран на прямых выборах декабрь 2009 г. Псковская область
Николай Максюта Избран на прямых выборах декабрь 2009 г. Волгоградская область
Леонид Маркелов Избран на прямых выборах декабрь 2009 г. Республика Марий Эл
Владимир Торлопов Назначен В. Путиным декабрь 2009 г. Республика Коми

Источник: www.kremlin.ru, www.cikrf.ru

Примечание: указаны все региональные лидеры, полномочия которых истекают в 2009 г., без учета описанных выше февральских кадровых решений Дмитрия Медведева.

Можно выделить несколько категорий губернаторов, которых в 2009 гг. может затронуть президентская ротация кадров.

- «Избранные прямым голосованием». Это губернаторы, не встроенные в принятую в 2004 г. систему наделения полномочиями и не получившие «доверия» Владимира Путина. В основном, они не считаются успешными управленцами и не достигли значительных успехов в социально-экономическом развитии «подведомственных» территорий. Таких губернаторов в РФ сегодня 4: Олег Богомолов (Курганская область), Александр Жилкин (Астраханская область), Леонид Маркелов (Марий Эл), Николай Максюта (Волгоградская область).

- «Политические тяжеловесы». Среди наиболее влиятельных региональных глав, в смене которых заинтересован Центр - Минтимер Шаймиев (Татарстан), Муртаза Рахимов (Башкирия), Юрий Лужков (Москва). Однако процесс принятия кадровых решений в данном случае осложняется, с одной стороны, необходимостью учета интересов национальных элит, ведущих «торг» с Центром, а с другой - высокой политической ценой перестановок в администрации столицы РФ. Отсутствие федерального кадрового «резерва» в данном случае особенно актуально.

- «Возрастные» губернаторы. К этой категории, если принять во внимание обсуждаемый на федеральном уровне критерий «не старше 55», относится большая часть региональных лидеров. В сочетании с истечением срока действия полномочий подобное обоснование отставки выглядит наиболее «универсальным» и, вероятно, будет использоваться достаточно часто. К этой категории относился Егор Строев, смещенный в феврале с поста губернатора Орловской области.

- «Малоэффективные губернаторы». К ним можно отнести, прежде всего, глав регионов с неблагополучной ситуацией в сфере экономики, межнациональных отношений и общественной безопасности (Сергей Катанандов (Карелия), Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) и др.). Также в эту условную группу входят губернаторы, которые не вполне успешно справляются с федеральными политическими и экономическими задачами (Сергей Дарькин (Приморский край), недавно покинувший пост губернатора Валерий Потапенко (Ненецкий АО).

Запуск разработанной президентской комиссией программы поиска управленческих кадров решает проблему обеспечения эффективного менеджмента на различных уровнях власти лишь отчасти - необходима «прозрачная» федеральная система критериев, используемых при проведении кадровой политики (в том числе, в регионах). Исходя из высказываний Дмитрия Медведева, можно прогнозировать, что значимыми критериями станут опыт работы (управление крупными коллективами и бюджетами, последовательная работа на госслужбе и в бизнес-структурах), а также возраст (предпочтительно не старше 55 лет).

В заключение отметим, что смена власти на федеральном уровне не создала новых предпосылок для губернаторской «фронды». Главы региональных администраций заинтересованы в сохранении своего статуса и в условиях непредсказуемости принимаемых на федеральном уровне кадровых решений стремятся проявлять «двойную лояльность» президенту и премьер-министру. Изменения институционального дизайна политической системы, инициированные Дмитрием Медведевым и снижающие влияние губернаторов, позволяют говорить о сохранении за Центром статуса доминирующего игрока, стратегии же действия региональных лидеров существенно ограничиваются федеральными «правилами игры».

5.2. Управление территориями и перспективы реформы института полпредов президента

Выступая с Посланием Федеральному Собранию, Дмитрий Медведев затронул ряд общих принципов управления территориями. Так, новую актуальность получила давняя идея экс-главы Минрегионразвития Дмитрия Козака о совершенствовании механизма разграничения полномочий между федеральными и региональными властями. Речь идет, в первую очередь, об управлении и распоряжении имуществом: еще во время подготовки Концепции совершенствования региональной политики Козак предлагал передать «на места» полномочия по управлению и распоряжению федеральным имуществом, а также по экологическому, технологическому и санитарно-эпидемиологическому контролю. Медведев подчеркнул, что аппарат территориальных федеральных органов власти в регионах необходимо сокращать. Это предложение вполне обоснованно: помимо частого дублирования функций, наличие масштабного бюрократического аппарата отнюдь не способствует эффективности взаимодействия властей разных уровней, усложняя проведение предусмотренных согласований и, в конечном счете, затягивая принятие решений. На данном этапе не существует ни дееспособного механизма координации активности органов федеральной власти, работающих в регионе, с исполнительной властью и муниципалитетами, ни механизма ответственности территориальных органов за исполнение возложенных на них полномочий.

В этом контексте особую актуальность приобретает объективно востребованная реформа института полномочных представителей президента в федеральных округах. В 2008 г. после формирования нового состава федерального правительства Дмитрием Медведевым были переназначены практически все полпреды «путинского призыва». Единственное исключение касалось Приволжского федерального округа: вместо ставшего министром юстиции Александра Коновалова пост полпреда занял Григорий Рапота, освободивший для бывшего министра юстиции и генпрокурора Владимира Устинова пост полпреда в Южном федеральном округе (ЮФО). Для Устинова переход на работу в полпредство стал, скорее, понижением, однако это решение стоит расценивать, в первую очередь, как компромиссное. Его основным лоббистом, вероятно, выступил родственник экс-министра юстиции Игорь Сечин, получивший пост вице-премьера.

Остальные полпреды президента сохранили посты: Илья Клебанов, Георгий Полтавченко, Анатолий Квашнин, Петр Латышев и Олег Сафонов и ранее представляли главу государства в Северо-Западном, Центральном, Сибирском, Уральском и Дальневосточном федеральных округах. В конце года после ухода из жизни Петра Латышева состоялось новое назначение - в числе полпредов появился «человек Медведева», бывший однокурсник президента (по юрфаку ЛГУ) Николай Винниченко, который с 2004 г. возглавлял Федеральную службу судебных приставов. Это кадровое решение, по всей видимости, принимал лично глава государства, ранее подвергавший работу приставов жесткой критике. Для Винниченко переход на работу в полпредство, скорее, является понижением (тем более, что уже в ближайшем будущем полпреды лишатся важной функции представления в Администрацию президента кандидатур для наделения полномочиями губернаторов). Правда, с точки зрения экономического потенциала регионы Уральского округа являются ключевыми для страны – этот факт как показатель значимости нового поста Винниченко подчеркнул Медведев, представляя нового полпреда действующим губернаторам.

Общая же преемственность при принятии кадровых решений в данном случае свидетельствует о том, что, несмотря на выполнение полпредами основных поставленных ранее задач, определенной концепции реформирования этого института на федеральном уровне пока нет. Между тем реформа становится все более востребованной.

Основных функций у полпредов три. Во-первых, они организуют контроль за соблюдением норм федерального законодательства, а также за реализацией федеральных программ. В законодательной части эту функций полпреды выполнили к 2003 г. (в случае с Татарстаном - к 2004 г.). Устранение многочисленных противоречий и разночтений в законодательной сфере к началу федеративной реформы было объективной необходимостью, однако роль полномочных представителей президента в этом процессе не стоит преувеличивать. Возвращение ряда субъектов в общефедеральное конституционное пространство было, скорее, технической процедурой, поскольку национальные элиты, например, Татарстана или Башкортостана в полной мере не являлись сторонниками сепаратизма. Угроза нарушения территориальной целостности России была ликвидирована еще в начале 1990-х гг., и единственной проблемной территорией, с этой точки зрения, долгое время оставалась Чеченская республика. Новый федеральный закон, устанавливающий порядок разграничения полномочий, который предполагал трехлетний срок на приведение договоров в соответствие с федеральным законодательством, был принят еще в 1999 г. Это автоматически нивелировало многие важные полномочия региональных властей (прежде всего, в республиках), которые входили в противоречие с нормами российского права. Таким образом, речь шла лишь о проведении в жизнь уже существующих конституционных положений, что зачастую не удавалось достигнуть федеральной власти на предыдущих этапах.

Во-вторых, полпреды координируют деятельность территориальных подразделений органов федеральной исполнительной власти. Исполнение этой функции зачастую не было эффективным из-за кадровых проблем. Разграничение сфер ответственности с институтом главных федеральных инспекторов, довольно слабым по составу и ресурсному обеспечению, однако формально ответственным за контроль над ситуацией в регионах, не позволило выполнить поставленные политические задачи в полном объеме и в итоге поставило под сомнение целесообразность работы полномочных представителей главы государства. Ситуацию усугубляли и конфликты между полпредами и региональными элитами, в частности, губернаторами (показательный пример – напряженные отношения в начале 2000-х гг. между покойным Петром Латышевым и традиционно тяготевшим к самостоятельности главой Свердловской области Эдуардом Росселем).

Кроме того, возник новый ведомственный конфликт, причем не только между полпредами, формально входящими в структуру Администрации президента (АП), и правительственными чиновниками на местах, но и внутри АП. Их итогом стало стремление Администрации укрепить свою собственную «вертикаль власти» и сделать полпредов подчиненными фигурами: в качестве наглядного примера можно привести процесс выбора кандидатур на пост глав регионов, в ходе которого определяющую роль играют согласования в администрации главы государства.

В-третьих, полпреды согласовывали кандидатуры для назначения губернаторов. С этой функцией частично связано и такое важнейшее направление работы полпредств, как осуществление контроля за политической ситуацией в регионах. Поначалу полпредам удалось стать важным элементом в процедуре назначения губернаторов, однако в дальнейшем большинство региональных лидеров, стремясь реализовать собственные политические цели, придерживалось стратегии подтверждения лояльности Центру, в связи с чем губернаторы предпочитали досрочную постановку перед президентом вопроса о «доверии». Это объективно усилило роль Администрации главы государства и снизило политическое влияние полпредств в регионах. А после инициированного Дмитрием Медведевым изменения законодательства полпреды и вовсе лишатся «кадровой» функции: ведущая роль при выдвижении кандидатур на пост главы того или иного региона отводится политической партии, одержавшей победу на выборах в законодательное собрание соответствующего субъекта федерации. Таким образом, основные задачи, поставленные перед институтом полномочных представителей в 2000 г., на данном этапе либо выполнены, либо теряют актуальность. Правда, потерю «кадровой» функции частично может компенсировать расширение полномочий представителей президента в сфере преодоления последствий экономического кризиса: в частности, на полпредов возложена функция контроля за работой региональных властей в сфере регулирования ситуации на рынке труда.

5.3. Реформа местного самоуправления: достижения, проблемы и перспективы преобразований

С началом 2009 года в России началось проведение одной из самых обсуждаемых и долго подготавливаемых реформ – преобразований в сфере местного самоуправления. Речь идет о вступлении в силу федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Правда, нормы действуют с несколькими существенными оговорками: по итогам заседания президиума совета по развитию МСУ при Президенте РФ, который состоялся 18 декабря в Липецке, было принято решение о внесении поправок с тем, чтобы перенести сроки решения наиболее сложных территориальных и имущественных вопросов. С начала года действие 131-го закона распространяется на 81 субъект федерации: 63 региона проводили преобразования поэтапно в течение переходного периода, в 18 субъектах реформа стартовала после нового года. Для Чечни и Ингушетии предусмотрен особый режим: в республиках, где до сих пор не решена проблема административно-территориального деления (из-за земельных споров), новая система органов местного самоуправления теоретически начнет работать с 1 января 2010 года.

Основные задачи муниципальной реформы включают следующие направления преобразований. Во-первых, это преодоление правового вакуума в действиях органов МСУ (до 2003 года, когда началась реформа, только в 13 регионах была построена модель местной власти, полностью соответствующая принципам Конституции РФ). Во-вторых - формирование полноценной системы местного самоуправления. В-третьих - остановка процесса деградации муниципальной инфраструктуры (за время фактического отсутствия местного самоуправления в России прекратила существование треть сел). Наконец, реформа предусматривает превращение системы органов МСУ в механизм модернизации страны через усиление роли гражданского общества, введение системы общественного контроля за административным аппаратом и пр.

Основные достижения реформы МСУ на данном этапе связаны с установлением новых границ и ростом числа муниципальных образований (с 2004 по 2008 годы - с 11,5 до 24 тыс.) и формированием местных органов власти. Кроме того, сформулированы критерии наделения поселения статусом муниципального образования и проведена реформа межбюджетных отношений. В решении поставленной еще в ходе разработки концепции реформы МСУ задачи по выравниванию доходов муниципалитетов путем предоставления бюджетных трансфертов достигнуты видимые успехи: по данным Минфина, большинство муниципалитетов сегодня исполняют бюджеты с профицитом. Однако в общефедеральном масштабе условия существования МСУ (в том числе, и финансовые) различаются очень сильно, что создает препятствия для проведения реформы.

В результате проведения преобразований местное самоуправление наделяется существенными полномочиями, в число которых входит «полный цикл» обеспечения работы коммунальных служб, транспорта и связи, а также ряда учреждений здравоохранения, начального и среднего образования и т.п. Средства на осуществление этих функций муниципальные структуры должны изыскивать в собственных бюджетах - за счет налоговых поступлений. К последним относятся налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный и сельскохозяйственный налоги, средства от арендной платы за землю и доходы от сдачи в аренду имущества муниципальной собственности, а также от деятельности муниципальных унитарных предприятий, которые имеют право создавать местные власти для организации коммерческой деятельности.

На данном этапе готовность субъектов федерации к завершению «переходного» периода различна, при этом региональные власти зачастую не заинтересованы в решении муниципальных проблем, в частности в финансовой поддержке местных властей (наиболее распространенный вариант, лоббируемый Минфином - путем передачи им части налога на прибыль). В результате полномочия органов МСУ остаются необеспеченными материально. Ключевые проблемы в этой сфере: отсутствие рычагов для поддержки малого бизнеса; недостаточность средств для финансирования полномочий в сфере безопасности, а также софинансирования капитального ремонта; сведение к минимуму неналоговых источников формирования местных бюджетов. В связи с этим вероятно принятие новых поправок в законодательство: обсуждается возможность перераспределения в пользу муниципальных властей части налоговых поступлений.

Отметим, чтоутвержденная в конце 2008 г. частичная отсрочка реформы местного самоуправления вполне целесообразна. Для продления срока разграничения и описания границ муниципальных образований (до 1 января 2011 года) и срока решения имущественных вопросов (до 1 января 2012 года) существуют объективные причины: подобная работа требует и значительных финансовых ресурсов, и длительного времени, между тем до настоящего времени она зачастую вовсе не проводилась. В большинстве случаев имущественные отношения на уровне муниципалитетов не урегулированы, и выполнить требование закона, например, об ограниченном владении собственностью на 3 года, местные власти к началу 2009 г. объективно не могли. Напомним, в соответствии с принятыми ранее нормами органы местного самоуправления были вправе иметь лишь ту собственность, которая необходима для исполнения ими своих полномочий, прочего имущества с января 2009 г. у них быть не должно.

В 2009 г. ход реформы местного самоуправления будет скорректирован в соответствии с реализацией инициатив, озвученных Дмитрием Медведевым в Послании Федеральному Собранию. Напомним, президент возложил на представительные органы власти МСУ (местные советы депутатов) дополнительные полномочия в сфере контроля за местными администрациями (в том числе мэрами, главами муниципальных районов и городских округов). Речь шла о необходимости «более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов» усилиями местных ассамблей. Законопроект «О поправках к закону об общих принципах организации местного самоуправления» уже внесен на рассмотрение депутатов Госдумы.

Согласно новым нормам, предусматривается возможность отстранения от должности руководителя местного уровня в случаях, явно свидетельствующих о его управленческой неэффективности. Речь идет об использовании финансовых ресурсов: в отставку может быть отправлен мэр, решения и действия (или бездействие) которого привели к тому, что долговые бюджетные обязательства превышают 30% собственных доходов муниципалитета или 40% ассигнований из федерального и регионального бюджетов. Также основаниями для смещения с должности выступают нецелевое расходование средств федерального бюджета, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, если это установлено судом, и неисполнение мэром (главой администрации) своих должностных обязанностей в течение более чем трех месяцев. Решение об отставке считается принятым, если в ходе голосования на заседании представительного органа местного самоуправления его поддержали две трети депутатского корпуса. Ранее законодательно предусматривалась возможность отстранения глав МСУ от должности губернаторами в случае доказанных противоправных действий.

Установление новой процедуры смены глав муниципальной власти призвано, в первую очередь, повысить качество работы местных властей, а потому приобретет подлинный смысл лишь при условии проведения полноценной реформы МСУ, в рамках которой, как отмечалось выше, круг полномочий муниципалитетов должен быть существенно расширен. Поскольку на данном этапе о готовности органов МСУ к полномасштабным преобразованиям говорить не приходится, и принятие поправок может повлечь, в первую очередь, политические последствия. Речь идет о расширении «коридора возможностей» для административного давления на мэров. С одной стороны, в этом заинтересованы главы регионов, которые стремятся получить рычаги неформального влияния на процесс распоряжения средствами муниципальных бюджетов - по мере усиления роли органов МСУ в результате проведения реформы эта тенденция, вероятно, получит продолжение. С другой стороны, усиливают влияние на муниципальном уровне власти региональные отделения «Единой России», которые стремятся контролировать ситуацию на местах через создание депутатских фракций в муниципальных ассамблеях и продвижение (до сих пор далеко не всегда успешное) партийных кандидатов на посты глав администраций и мэров. Также важным направлением партийной работы выступает создание различных организаций МСУ под эгидой «Единой России» (Всероссийский совет местного самоуправления, Клубы мэров и пр.). Наконец, выиграют и федеральные власти, которые стремятся сделать более «прозрачным» расходование бюджетных средств.

В процессе усиления контроля за местной властью стоит ожидать более широкого введения института сити-менеджеров. Закон об общих принципах организации МСУ предусматривает два варианта организации системы городского управления, предполагающей разделение постов мэра (административные функции) и главы администрации (управленческие, хозяйственные функции). Согласно одному варианту, глава местного самоуправления является председателем городского заксобрания, избирается самими депутатами и совмещает административные и хозяйственные функции. Второй вариант предусматривает следующую схему: всенародно избранный глава города возглавляет городскую думу и выполняет в основном представительские функции, а хозяйственные вопросы переходят в компетенцию наемного сити-менеджера (замещает должность на конкурсной основе).

Законодательные изменения, направленные на обеспечение информационной «прозрачности» работы местных властей и усиление общественного контроля за их работой, вероятно, будут дополнены введением системы оценки работы муниципальных глав. Планируется, что критерии охватят все сферы работы местных властей: от уровня и динамики развития образования и здравоохранения, обеспеченности населения жильем до развития малого и среднего бизнеса. Основой для выводов, как и в случае с оценкой работы губернаторов, вероятно, станут статистические данные.

5.4. Тенденции и перспективы экономического развития российских регионов

Основными приоритетами федерального экономического курса уже несколько лет выступают централизаторская налоговая политика и целевое финансирование регионального развития (посредством федеральных целевых программ), и в 2009 г. эти приоритеты сохранят актуальность. При этом, если в фискальной сфере основные задачи Центра (концентрация ресурсов) успешно решены, то в части целевого финансирования региональных проектов существует целый ряд проблем. Они связаны с неэффективным освоением средств федеральных программ (несвоевременное предоставление субъектами РФ необходимой документации, забюрократизированность процесса принятия решений), а также с отсутствием в полной мере эффективного механизма контроля за использованием финансирования в регионах.

Важнейшим направлением экономической политики Центра выступает преодоление последствий экономического кризиса.В самом неблагоприятной положении находятся промышленно ориентированные регионы с преобладанием таких отраслей, как металлургия, машиностроение, химпром и т.д., последствия кризиса в строительной отрасли в наибольшей степени повлияют на ситуацию в крупных городах. В зоне риска Вологодская, Липецкая, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Татарстан, Башкирия, Красноярский и Пермский края и пр. Можно прогнозировать и сокращение «коридора возможностей» для развития депрессивных промышленных областей (Псковской, Ивановской, Пензенской и др.), а также регионов с преобладанием в структуре экономики отраслей, которым пока не обещана государственная финансовая поддержка (например, зависимых от состояния лесной промышленности Карелии и Архангельской области). Менее уязвим аграрный сектор, однако его доля в объеме валового регионального продукта (ВРП) в целом невысока. Только в субъектах Южного федерального округа и Республике Алтай этот показатель достигает 20-32%, а в аграрных «русских» регионах (Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях, Орловской области) - 17-20%. Таким образом, именно «сильные» региональные экономики, интегрированные в международные отношения и мировой рынок, окажутся главными пострадавшими: основными негативными факторами для них станут сворачивание программ кредитования предприятий, падение цен на сырье (показательный пример - ситуация в металлургической отрасли) и возможное снижение бюджетных инвестиций. Традиционно «слабые» дотационные регионы, напротив, в ситуации кризиса будут развиваться без резкого спада: высокая доля федеральных дотаций обеспечит наполнение местных бюджетов. Показательно в этом контексте заявление министра финансов Алексея Кудрина, который призвал региональные администрации к консервативному планированию расходов, отметив, что в будущем году помощь Центра будет касаться лишь обеспечения работы бюджетной системы и бюджетных обязательств, в том числе социальных.

В контексте социальной политики первостепенной задачей выступает регулирование ситуации в сфере занятости. По официальным данным, количество безработных в РФ (76 млн. экономически активного населения) составляет 6,6% (около 5 млн.чел.). Это немного, однако тенденции развития рынка труда дают основания для неблагоприятных прогнозов. За три последних месяца 2008 г. число зарегистрированных безработных выросло на 20%, до конца текущего года прогнозируется увеличение этого показателя еще на 25%. Нужно учесть также, что растет скрытая безработица (сотрудники многих промышленных предприятий отправлены в так называемые административные отпуска в связи со спадом производства), и эта тенденция сохранит актуальность, как минимум, в первом квартале наступившего года. Важно подчеркнуть, что региональная ситуация в сфере занятости существенно различается: так, в промышленных регионах Урала и Сибири критический «порог» безработицы в 15% может быть превышен уже в краткосрочной перспективе.

Перспектива резкого сокращения числа рабочих мест актуальна, прежде всего, для регионов с монопрофильной экономикой (ориентирована на металлургию), которые к концу 2008 г. стали лидерамипо спаду производства в РФ: это Липецкая, Челябинская и Вологодская области. Также в неблагоприятном положении оказался Пермский край (резкий рост безработицы), Московская, Самарская, Ярославская области, Татарстан (эти регионы накопили значительный объем долговых обязательств), Ульяновская, Нижегородская и Калининградская области (снижение бюджетных доходов из-за падения спроса на машиностроительную продукцию).

Стремясь предотвратить угрозу дестабилизации, Центр предпринимает комплексные меры, включающие как мобилизацию «силового» ресурса, так и выделение регионам субсидий для реализации специальных программ в сфере занятости. Общий объем федеральной помощи - 43 млрд. руб.: эти средства должны обеспечить реализацию таких мер, как профессиональное переобучение работников, которым грозит увольнение и уже потерявших рабочие места; организация общественных работ, которые оплачиваются из бюджета по невысоким расценкам и позволяют создать много рабочих мест, не требующих высокой квалификации (например, в дорожном строительстве или обустройстве территории); оказание помощи гражданам в открытии собственного дела; вахтовый метод организации работ, то есть временное перемещение граждан туда, где существуют рабочие места, с компенсацией затрат на проезд и оплату жилья. Однако эти меры, как представляется, могут дать лишь ограниченный положительный эффект. Так, развитие индивидуального предпринимательства, помимо финансовых затрат, связано с преодолением многочисленных административных барьеров, и добиться заметного продвижения в ходе преодоления этого «побочного эффекта» в большинстве регионов пока не удалось. Вахтовый метод не позволит решить проблему занятости в наиболее пострадавших от кризиса монопромышленных (особенно металлургических и угольных) регионах, в которых исторически закрепился невысокий уровень миграции, а «профильные» профессии передаются из поколения в поколение. Пособие по безработице, напомним, решением правительства увеличено до 4900 руб.

На данном этапе наиболее актуальная задача Центра – стимулировать региональные администрации к самостоятельной активности в сфере борьбы с безработицей. В первую очередь, речь идет о проявлении политической воли и эффективном администрировании: основную часть финансовых расходов (95%) компенсируют федеральные субсидии, из бюджета каждого субъекта РФ планируется оплачивать лишь 5% расходов на реализацию программы. Пока региональные чиновники недостаточно эффективно решают поставленные в рамках федеральных приоритетов задачи: к 15 января администрации всех субъектов федерации должны были направить в Министерство здравоохранения и соцразвития свои программы по снижению напряженности на рынке труда, однако к 1 февраля это успели сделать только 66 регионов. В числе «отстающих», не рассмотревших вопросы о корректировке бюджетов и определении собственных приоритетов в сфере борьбы с безработицей, оказались большинство республик Северного Кавказа, Калининградская область, автономные округа, часть регионов Дальнего Востока, Москва. Впрочем, большая часть из представленных планов нуждается в доработке, утверждены правительством лишь три программы: Бюджет программы Красноярского края составил 702 млн руб. (667 млн руб. из федерального бюджета), Ярославской области - 536,4 млн руб. (509,6 млн руб.), Кировской области - 684,224 млн руб. (650 млн руб. из федерального бюджета).

Антикризисные меры, предпринимаемые на региональном уровне, связаны, в основном, с сокращением бюджетных расходов, однако федеральному Центру придется, помимо поддержки «проблемных» отраслей и обеспечения социальных обязательств, оказать субъектам дополнительную помощь для компенсации «выпадающих» доходов. Так, предусматривается увеличение в 2009 г. объема бюджетных кредитов для регионов, выделяемых для ликвидации кассовых разрывов с 20 млрд. руб. до 40 млрд. руб. Получить подобный заем может любой регион в случае, если расходы его консолидированного бюджета (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку производств) в месяц заимствования превышают доходы с учетом налоговых льгот и всех дотаций и субсидий, направленных на покрытие дефицита. Кредит выдается под одну четвертую ставки рефинансирования ЦБ на срок, не выходящий за пределы финансового года. За счет дешевых кредитов (от 3 до 6% годовых) власти субъектов, как предполагается, смогут покрыть возникший дефицит регионального бюджета. Кроме того, министр финансов Алексей Кудрин пообещал выделить из Резервного фонда на замещение «выпадающих» доходов региональных бюджетов (это явление будет связано как с массовым снижением прибыли предприятий, так и с ослаблением налоговой нагрузки на бизнес) порядка 1 трлн. руб.

Для обеспечения приоритетных текущих расходов предусмотрено предоставление субсидий и дотаций на сбалансированность бюджетов. Однако методика, согласно которой Министерство финансов выявляет наиболее нуждающиеся в помощи территории и устанавливает объемы финансовой поддержки, остается неизвестной, поэтому процесс принятия решений абсолютно «непрозрачен». В связи с этим будет возрастать значение возможностей региональных глав для ведения эффективной лоббистской деятельности на федеральном уровне.

В части инвестиционной поддержки регионов федеральное участие в 2009 г. не предусмотрено. Между тем возможностей для принятия самостоятельных антикризисных мер, связанных с привлечением капитала, в региональных бюджетах, как правило, нет. Стоит подчеркнуть, что в 2008 г. бюджеты субъектов РФ, в основном, исполнялись с профицитом, однако региональные власти в абсолютном большинстве случаев не позаботились о формировании резервов. Рассчитывать на внебюджетные источники средств на данном этапе затруднительно: перспективы развития последствий кризиса не вполне ясны, а в случае реализации неблагоприятного сценария многообещающие, но при этом затратные проекты по привлечению инвестиций могут быть «заморожены».

Кризис создает серьезную угрозу ухудшения социально-экономического положения в российских регионах. В 2009 г. с учетом последствий экономического кризиса субъекты федерации ждет труднопрогнозируемое снижение налогооблагаемой базы (за счет уменьшения внешнего и внутреннего спроса), снижение уровня собираемости налогов и объема переходящих кассовых остатков в бюджетах, а также увеличение расходных обязательств в связи с падением уровня доходов населения.

В этом контексте стоит отметить, что экономическая дифференциация территорий остается одной из ключевых проблем как с точки зрения реализации модернизационного сценария развития РФ, так и с точки зрения решения актуальных политических задач. На десятку крупнейших регионов страны приходится более 57% суммарного ВРП, вклад остальных 73 регионов в экономическое развитие страны существенно меньше. О сокращении диспропорций можно говорить лишь условно, имея в виду стагнацию ориентированных на экспорт экономик промышленных регионов и относительно стабильное развитие дотационных территорий.

Основная причина масштабной дифференциации - чрезмерная концентрация доходных источников на федеральном уровне, а также существенное увеличение доли «мобильных» налоговых доходов (прежде всего, налога на прибыль) в бюджетах регионов. Принципиальных изменений в сфере межбюджетных отношений по линии «Центр – регионы» в обозримой перспективе ждать не приходится. При этом потенциал эффективности курса на «выравнивание» территорий по уровню социально-экономического развития ограничен, так как фактически речь идет о политике перераспределения имеющихся ресурсов, а не о приращении новых. Перераспределение как инвестиции в людей (а не в регионы) актуально, главным образом, для слаборазвитых территорий. В целом же одной из наиболее актуальных задач экономической политики Центра выступает привлечение инвестиций в региональное развитие, в том числе, стимулирование регионов к самостоятельной инвестиционной активности.

Развитие российских территорий в долгосрочной перспективе будет определять конкуренции регионов за человеческие и инвестиционные ресурсы. Выиграют те, которые окажутся более привлекательными для людей и бизнеса, государство же призвано играть стимулирующую инвестиции роль. Однако пока на федеральном уровне преобладают приоритеты создания долгосрочных политических (а не экономических) концепций регионального развития. Это не способствует адекватной оценке имеющегося «коридора возможностей». Характерный пример – масштабная (700 млрд.руб.) программа по развитию регионов Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г. Учитывая устойчивую тенденцию к депопуляции и внутренней миграции в несколько крупных в региональном масштабе населенных пунктов, неразвитость транспортной (в масштабе ДФО) и социальной (на значительной части территории) инфраструктуры, вряд ли стоит рассчитывать на воплощение масштабных планов по развитию дальневосточных территорий и переселению туда мигрантов из центральной части страны. Политические аргументы преобладают и при разработке других федеральных целевых программ, что также не позволяет ждать от них масштабной отдачи в сфере регионального экономического развития.

» Часть 6. Наука. Культура. Образование


Книги

Нефтегазовый фактор в мировой геополитике
Россия 2008. Отчет о трансформации
Россия 2007. Тенденции развития
Глобальная энергетическая война
Энергетическая сверхдержава
Мир нефти и газа очень тесно связан с политикой, и поэтому вокруг него существует огромное число сознательно создаваемых мифов. Отделить правду от вымысла и пытается Константин Симонов в своей книге.
Автор не только стремится разобраться, что же стоит за термином «энергетическая сверхдержава», но и дает ответы на вопросы, — есть ли на самом деле у России конкуренты среди других производителей нефти и газа; — на сколько лет хватит наших запасов; — стоит ли России задумываться о длительном доминировании на углеводородном рынке или же мир и вправду скоро ждет новая энергетическая революция и переход на водород; — кто на самом деле определяет стоимость нефти; — как долго продержатся высокие цены на углеводороды и кому это выгодно; — способны ли США оставить Китай без сырья; — начнется ли война за энергоресурсы Центральной Азии.

Все книги »

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
О Фонде | Продукты | Услуги | Актуальные комментарии | Книги | Выступления | Клиенты | Цены | Карта cайта | Контакты
Консалтинговые услуги, оценка политических рисков в ТЭК, интересы политических и экономических элит в нефтегазовой отрасли.
Фонд национальной энергетической безопасности © 2007
  Новости ТЭК   Новости российской электроэнергетики