Отношения в «газовом треугольнике»: чего ожидать в обозримой перспективе

Фонд гражданской дипломатии первым публикует эксклюзивный материал ведущего эксперта Фонда национальной энергетической безопасности Станислава Митраховича. Текст раскрывает позиции и видение энергетического кейса российскими властями и представителями профильной экспертной среды, дает понимание потенциальных сценариев развития ситуации вокруг транзита газа через украинскую территорию и формирует контуры российской политики на этом направлении.

По мере приближения окончания сроков действующего транзитного контракта между «Газпромом» и «Нафтогазом», а также с учетом смены президента Украины и предстоящей смены состава Европейской Комиссии (ЕК) и развития санкционного конфликта между Россией и Западом в газовом треугольнике ЕС-Украина-РФ возникает множество интриг. Многие интриги являются результатом переплетения международных отношений и внутренней политики отдельных государств, борьбы внутри них отдельных групп интересов за ресурсы и влияние. Количество интриг очень велико, здесь же мы обозначим перспективы развития лишь основных их них.

Первый напрашивающийся вопрос: когда все-таки состоятся содержательные переговоры участников «треугольника» по вопросам условий транзита с 2020 года? От официальных лиц несколько раз звучали указания на май 2019 года, были и предположения относительно летних месяцев. От вице-президента ЕК по Энергетическому союзу Мароша Шефчовича были и более конкретные предложения в адрес руководства российского Минэнерго по вопросу даты трехсторонних переговоров – но при этом речь шла о возможности встречи до летних каникул в европейских властных структурах, которые обычно начинаются во второй половине июля. Таким образом, в лучшем случае стороны соберутся в конце июня. Но намного более вероятно, что полноценные переговоры пройдут лишь ближе к концу календарного года.

Тогда придется учитывать сразу несколько важных факторов, от проблем с реализацией «Северного потока-2» (СП-2) до внутриукраинской политической динамики (новоизбранный президент Украины Владимир Зеленский не демонстрирует ухода от курса П. Порошенко, в том числе по энергетике, да и реальные полномочия Зеленский сможет получить лишь после и в случае удачных для него выборов в Верховную Раду).

При этом риски для СП-2, которые становятся все более очевидными, ободряют и Киев, и значительную часть евробюрократии (особенно в ЕК), выступающую против проекта. Мало кто думает, что проект сорвется, но его перенос на более поздние сроки (и в плане завершения всех строек, и в плане запуска на полную мощность при обходе обновленного антимонопольного права ЕС) становится все более вероятным.

Даже сам «Газпром» начал в высказываниях топ-менеджеров постепенно признавать невозможность достроить СП-2 и тем более запустить его на полную мощность (видимо, даже первую нитку Eugal) до конца 2019 года. Пока речь идет только о стилистических изменениях в заявлениях газпромовцев, но и они имеют значение. Так, в конце апреля 2019 года в ходе телеконференции, посвященной публикации отчета по МСФО за 2018 год, начальник департамента 512 (внешнеэкономической деятельности) «Газпрома» Дмитрий Хандога заявил, что «на данный момент сохраняется шанс завершения строительства и пуска его [СП-2] в этом [2019] году». «Мы анализируем, как повлияет выдача датского разрешения в тот или иной момент, мы работаем над комплексом мер по сохранению проекта в графике», — добавил Хандога. Ранее «Газпром» не позволял себе говорить о «сохранении шанса», речь всегда шла о безусловной способности построить СП-2 до конца 2019 года — косвенно признавалась лишь невозможность запустить его в тот же срок на полную мощность из-за неготовности инфраструктуры на территории Германии.

Теперь же понятно, что реальных инструментов давления на Данию у России нет — если только за дело настойчивого убеждения Копенгагена не возьмутся политики из Берлина, чего пока не наблюдается. «Газпром» готовит иск против датских властей, апеллируя к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, утверждающей право свободного прохода транспорта в исключительной экономической зоне национальных государств. Затягивание выдачи разрешения (точнее, согласования на стройку) национальным правительством Дании «Газпром» будет интерпретировать как нарушение права. На самом деле российская компания с юридической точки зрения абсолютно права (трубопровод является видом транспорта, и его нельзя запрещать в исключительной экономической зоне) — но доказательство этого факта в международном суде может занять годы. В суды самой Дании апелляция уже подана, но толку от этого мало. В каком-то смысле (безотносительно юридической обоснованности) ситуация зеркальна украинским или американским претензиям к России по Крыму и иным сюжетам — одно дело обвинять и ссылаться на свое понимание международного права, а другое дело — доказать это в соответствующем суде. Причем Дании победа в суде как таковая не нужна, ей нужно лишь тянуть время, что в любом случае получается.

«Газпром», Россия и сама компания Nord Stream 2 AG рассчитывают на помощь Германии еще по одному потенциальному иску — иску «Газпрома» к ЕК по вопросу применения обновленной Газовой директивы ЕС к СП-2. 12 апреля 2019 г. глава Nord Stream 2 AG Маттиас Варниг написал письмо председателю ЕК Жан-Клоду Юнкеру, в котором призвал подтвердить, что СП-2 будет рассматриваться в рамках директивы не как новый, а как уже существующий проект, что позволит газопроводу получить исключения по старым правилам (как СП-1). Варниг аргументирует свою позицию тем, что решение о реализации СП-2 было принято при прежнем законодательстве и на момент принятия новой версии газовой директивы в строительство уже было вложено €5,8 млрд.

Интересно, что Варниг апеллирует еще и к Энергетической хартии — документу, который сама Россия официально отказалась признавать как обязывающий для себя в ходе иска экс-акционеров ЮКОСа к РФ в Гаагском арбитраже. Проблема была также в Транзитном протоколе и статье 7 Договора, посвященной транзиту энергоносителей. Россия посчитала, что из протокола вытекает обязательство предоставить свои газопроводы третьим странам. Кроме того, после украинского кризиса 2009 года Москва обвинила секретариат Энергетической хартии в бездействии и нежелании вмешаться в проблему. Поэтому в 2009 году Россия вышла из числа государств, применявших Договор об энергетической хартии на временной основе. А в 2018 году вообще отозвала свою подпись под договором.

Так что здесь есть определенная непоследовательность. Но Варниг пытается доказать, что принципы Энергетической хартии должны соблюдаться странами ЕС и самим ЕС — принципы, что одни проекты не должны дискриминироваться ради других. Не исключено, что апелляцию к Энергетической хартии России еще припомнят «по случаю» и попробуют заставить ее вернуть свою подпись. После чего может быть поднят и вопрос о либерализации доступа третьих стран и независимых компаний к российской газотранспортной системе, что не устраивает «Газпром».

Победить в Суде ЕС «Газпрому» будет явно трудно — опять же, если в дело не вмешается Германия. До сих пор «Газпром» предпочитал решать разногласия с ЕК переговорным путем — вспомним разрешенный вопрос об антимонопольном расследовании ЕК против «Газпрома». Но при этом ни одна российская компания из числа попавших под санкции Совета ЕС не смогла их оспорить в суде ЕС.

«Газпром» просчитывает сам вариант подачи исков к ЕК потому, что не уверен, что с помощью Германии удастся эффективно (и быстро) в рамках правил обновленной Газовой директивы вывести из-под регулирования СП-2. Непонятен и вариант, как именно будет функционировать отдельная от «Газпрома» компания по управлению конечной морской частью СП-2, которая пролегает в территориальных водах Германии — если будет выбрана подобная схема соответствия Газовой директиве. Эта новая компания формально должна будет обеспечивать «прозрачное тарифообразование» (о чем, возможно, придется передоговариваться) и «доступ третьих лиц», то есть альтернативных поставщиков. Под предлогом отсутствия иных поставщиков, как показал опыт OPAL (ответвление от «Северного потока-1»), можно держать газопровод полупустым годами. Правда, тот же опыт OPAL доказал, что в итоге проблемы подобного типа решаются, но снова ждать несколько лет «Газпрому» бы не хотелось. Поэтому в идеале желательно вообще избежать применения обновленной Газовой директивы к СП-2 — отсюда и планы исков к ЕК. Кстати, поправки к газовой директиве должны еще пройти имплементацию на национальном уровне, и тут задержки могут быть уже в российскую пользу (если ими займется условная Австрия).

Отметим, что на фоне рисков, исходящих от евробюрократии, потенциальные санкции США против СП-2 имеют меньшее значение, причин чему несколько.

Во-первых, масштабные американские санкции против европейских компаний из числа партнеров «Газпрома» по СП-2 будут слишком серьезно ссорить США с европейцами. В подобном сценарии риски слишком велики для самих американцев, тем более когда Вашингтон пытается одновременно вести и торговую войну с Китаем, и санкционную войну с Россией, и готовиться к полноценной войне еще и с Ираном и Венесуэлой. Позволить в этой ситуации себе еще и конфронтацию с Европой (или с многими странами Европы) означало бы просто риск «надорваться». Напомним, компаний и, соответственно, стран, которые связаны с СП-2, много. Это не только всем известная пятерка кредиторов проекта, но и финны, которые оказывают логистические услуги, немцы, которые поставляют трубы и т.д. и т.п.

Во-вторых, нынешняя исполнительная власть в США рассматривает в качестве главного конкурента Америки в мире Китай, а не Россию, что вполне понятно, учитывая реальный потенциал КНР образца начала 21 века. Имеют значения и собственные идеологические сюжеты в сознании Д.Трампа: он действительно видит основные вызовы для США из КНР и того же Ирана, а не из России. Дело не в том, что «Трамп агент Путина», как уверяет международная леволиберальная общественность, а именно в том, что действующий американский президент вполне искренне не считает Россию и лично российского лидера приоритетной проблемой. У Трампа нет внутреннего психологического стимула рисковать и наотмашь бить по РФ и по всем, кто с ней активно кооперируется — зачем, когда есть КНР и ИРИ?

Понятно, что американский политический мейнстрим и Конгресс в значительной степени настроены иначе в отношении России. Но санкции вводит именно исполнительная власть, Конгресс лишь создает для нее институционально-правовую рамку вроде пресловутого закона CAATSA от 2017 года, где прописан высокий уровень долженствования для президента по вводу санкций. Высокий, но не абсолютный (CAATSA полна примеров, когда “president shall”, но не “president must”). Президент всегда может сказать, что иначе, чем сторонники эскалации санкций, видит американские национальные интересы. Элементарный пример: «национальным интересам США не соответствует фундаментальная ссора с Германией». Показательно, что серьезных санкций в соответствии с CAATSA против РФ так и не ввели. Новые законопроекты о санкциях написаны жестче, там убираются прямо прописанные моменты о необходимости согласовывать санкции с союзниками — но все равно имманентно подразумевается, что конкретные рестриктивные решения относительно конкретных иностранных компаний принимает исполнительная власть. Конгрессмены, как бы этого не хотели, не могут подменить собой исполнительную власть.

В-третьих, есть высокая вероятность, что «Газпром» справится с реализацией СП-2 даже в случае действительного введения достаточно жестких санкций США. Деньги точно не будут проблемой, проект и так уже почти полностью профинасирован, дополнительный финансовый ресурс можно найти хотя бы у российских госбанков или банков КНР. Более сложная проблема возникнет в случае отказа швейцарской Allseas и итальянской Saipem работать на подводной укладке труб. Хотя для тех же швейцарцев это крайне выгодный контракт по масштабам, ничего подобного США предложить в плане заказов не могут. Поэтому здесь есть риск для Вашингтона потерять лицо — если санкции будут введены, а Allseas в проекте останется. Есть риск и потерять лицо если «Газпром» не мытьем так катанием все же построит конечную часть подводной трубы сам. Для этого уже куплено судно «Академик Черский» стоимостью 1 млрд долларов. Но здесь ситуация на грани, все же полных компетенций по подводному строительству трубопроводов у России нет, и как минимум реализация проект может дополнительно затянуться.

Пока «Газпром» строит планы, что делать с Данией и с Газовой директивой, концерн увеличивает закачку газа в свои ПХГ в Европе в рамках подготовки к рискам транзита через Украину зимой 2019/2020 гг. Уровень загрузки ПХГ в ЕС значительно выше, чем год назад, и закачка продолжается. Это как раз воспринимается рядом европейских политиков как подготовка «Газпрома» к сложностям с транзитом. Также «Газпрому» удалось приостановить темпы снижения поставок в Европу (первые месяцы 2019 года оказались намного теплее, чем аналогичный период 2018 года).

Но Украина и ее союзники на фоне проблем с СМ-2 (и сохраняющимися рисками по продлению «Турецкого потока» через Балканы) все же почувствовали некоторую возможность увеличить свои запросные позиции.

Во-первых, «Нафтогаз» подал жалобу в ЕК на «антиконкурентные» действия «Газпрома» и «злоупотребление доминирующим положением». Аргументы стандартные: «Газпром» якобы нарушает антимонопольное право за счет препятствования виртуальному реверсу, за счет планов переброски транзита на СП-2 и за счет контроля над компаниями на европейском рынке — в качестве примера приведена компания Wingas. Нового антимонопольного расследования со стороны ЕК вряд ли стоит ждать (и уж точно Германия не в восторге от того, что исполнительный директор «Нафтогаза» Ю. Витренко, выступая в США, «доносит» на Wingas), но повод для осложнения работы СП-2 и Eugal (строящееся ответвление от СП-2) для евробюрократов может быть найден.

Во-вторых, тот же Витренко в качестве запросной позиции на объем транзита в новом договоре указал недавно 60 млрд кубов в год (ранее министр энергетики Украины Игорь Насалик осторожно называл объем 40 млрд как минимально приемлемый для Украины). Причем Витренко подчеркнул, что это предложение на 60 млрд кубов будет выдвинуто вместе Украиной и ЕС. Не исключено, что ЕК в своем нынешнем составе также ухватится за цифру в 60 млрд и еще потребует долгосрочный транзитный контракт. Упомянутый выше Марош Шефчович уже заявил, что нужен новый десятилетний контракт. «Газпром», конечно, хотел бы либо краткосрочный контракт, либо — в идеале — бронирование мощностей ГТС на небольшие сроки по европейским правилам Третьего энергопакета (аукционы на бронирование мощности) без долгосрочных обязательств.

Теоретически Кремль может и уступить. Несмотря на всю свою внешнюю жесткость, все газовые конфликты России с Украиной и Белоруссией всегда содержали в себе эпизоды, когда на первый взгляд непреклонная Москва шла на уступки, таких случаев было множество. Если ЕК упрется и условием разрешения работы СП-2 и Eugal поставит новый контракт с Украиной с правилом «качай или плати», Путин может и согласиться — если контракт будет, например, не на 10 лет, а на меньший срок.

Шефчович с его требованиями по десятилетнему контракту в любом случае уходит со своей должности. Новый состав ЕК, возможно, будет учитывать вероятное изменение сил в Европарламенте, где не исключено усиление евроскептиков, симпатизирующих восстановлению отношений Европы и РФ. В любом случае, в конце, когда и будут идти основные переговоры, уже будет действовать новый состав ЕК (скорее всего, с ноября).

Весьма вероятно, что примерно только к тому же времени новый украинский президент В. Зеленский сможет обрести хоть какие-то серьезные фактические полномочия. Пока же он выглядит очень слабым, партии в парламенте у него нет. Де-факто парламентские выборы будут еще одним туром президентских выборов, на котором Зеленский должен будет доказать свою состоятельность. Пока же не ясно даже, кто будет субъектом переговоров от Украины по газу. Игорь Коломойский вообще предложил в премьеры нынешнего главу «Нафтогаза» А. Коболева. То есть вместо обновления кадров (которое точно провела бы в энергетической сфере Ю. Тимошенко в случае своей победы на выборах президента) не исключено и сохранение старой команды. Кстати, риторика Зеленского практически полностью совпадает с риторикой Порошенко по всем ключевым вопросам (Россия, Донбасс, историческая память, МВФ и пр.), разногласия видны лишь по отдельным личностям (кого Порошенко зря или не зря наградил, кого назначил и т. п.). Энергетические сюжеты озвучивают советники Зеленского А. Данилюк и А. Герус, они повторяют старую линию и по отношениям с Россией, и по тарифам.

В любом случае, пока газ для Зеленского не в приоритете. И переговоров по сути вопроса ждать до ноября не приходится. Не исключен возврат к практике «газовых войн под Новый год», когда стороны еще 31 декабря не имели контракта. В 2006 и 2009 гг. это приводило к срыву транзита. Но срыв транзита опасен для репутации и поставщика, и транзитера. Поэтому по факту, возможно, ни Киев, ни Москва не захотят рисковать и транзит продолжится даже без контракта какое-то время с последующим достижением соглашения об оплате его по некой формуле, вероятно, даже задним числом.

Примером и образцом может служить эпизод с поставками российского газа в Армению транзитом через Грузию в начале 2019 года. Предыдущий контракт на транзит российского газа в Армению через Грузию истек 31 декабря 2018 г., но и потом транзит продолжился. Де-факто использовался старый контракт. И лишь в мае переговоры об условиях транзита в Армению были завершены. Заместитель министра экономики и устойчивого развития Грузии Натия Турнава заявила, что Грузии удалось добиться увеличения платы за транзит и снижения цены на газ для Грузии (это альтернатива азербайджанскому газу, которой может воспользоваться частный грузинский бизнес, «если захочет»). Новый контракт с Грузией, как и предыдущий, будет действовать два года, причем заключенный контракт стороны договорились задействовать задним числом – с 1 февраля 2019 года до конца 2020 года. В 2018 году в Армению через Грузию было транспортировано 1,93 млрд кубометров газа, контракт между Россией и Арменией предполагает поставку газа до 2,5 млрд кубометров ежегодно.

Примечательно, что грузинская оппозиция (она настроена еще более антироссийски, чем официальная нынешняя власть в Грузии) пыталась воспользоваться отсутствием контракта с «Газпромом» как поводом обвинить собственные власти в излишнем заигрывании с Москвой. Оппозиционные грузинские депутаты (например, депутат «Национального движения» Роман Гоциридзе) заявляли, что «Грузия не нуждается в газпромовском газе» и что «около полутора месяца газ из России поступает в Армению незаконно, так как нет нового соглашения». Очень может быть, что что-то подобное будет делать и украинская оппозиция по отношению к Зеленскому под предлогом необходимости проводить еще более последовательную антироссийскую политику и не давать «Газпрому» зарабатывать деньги в Европе.

Пока можно предположить, что украинский транзит в 2020 году сократится, скорее всего, не сильно, до уровня около 70 млрд кубов с 87 млрд кубов в 2018 году. С учетом описанных сложностей с СП-2 и необходимости достройки Eugal (вторая нитка — лишь к концу 2020 года) новый трансбалтийский газопровод частично может быть запущен во второй половине 2020 г. — в начале 2021 г., а выход на полную мощность произойдет еще через какое-то время. Вторая нитка «Турецкого потока» имеет свои собственные сложности, достойные отдельного внимания и разбора, пока укажем лишь, что на полую мощность она тоже будет запущена, вероятно, не ранее второй половины 2021 года.

Так что какое-то время у Украины есть, проблемы нарастают постепенно, но все же нарастают. Даже запуск первой нитки «Турецкого потока» лишает Украины уже в 2020 году 15,75 млрд кубов транзита. Это не только потерянные деньги за собственно транспортировку газа, но и потенциальные проблемы с функционированием системы газораспределения в тех регионах, где поставки газа внутриукраинским потребителям были завязаны на доступ к магистральному газу, шедшему в направлении Турции. Чем меньше будет транзит с каждым годом, тем сложнее Украине будет снабжать собственных потребителей. Рационально было бы заранее искать деньги и технические решения для реорганизации газораспределительной системы Украины в условиях исчезновения прежней «становой» роли газотранспортной системы страны.

Также рационально было бы прислушаться к вновь реанимированной А.Миллером на встрече с украинскими оппозиционными политиками в марте 2019 года идее газотранспортного консорциума. Теоретически можно представить себе конструкцию, когда под предлогом потенциального увеличения спроса на импортный газ в Европе (из-за падения внутренней европейской добычи, постепенного отказа от угля и частичного отказа от АЭС в ряде стран) часть ГТС для остаточного транзита будет выделена, приватизирована, а в управляющую компанию приглашен в качестве участника «Газпром» или какой-то иной из российских игроков. Хотя эта опция пока выглядит все же маловероятной: нужна и нормализация отношений РФ и Украины, чего пока не просматривается на горизонте, и гарантия роста спроса на газ в Европе, а ее тоже нет — все же курс на декарбонизацию в Старом Свете не отменен. Да и если — гипотетически — Зеленский (скажем, с подачи Коломойского) решит поддержать идею консорциума, не факт, что эта идея пройдет через «патриотическую» Верховную Раду, что будет поддержано необходимое изменение законодательства и пр. 

Автор: Станислав Митрахович, ведущий эксперт ФНЭБ

Опубликовано: Фонд гражданской дипломатии, 10.06.2019