«Налоговый маневр» зашел в тупик

Предложения Министерства энергетики по новой системе налогообложения добычи нефти направлены в правительство. В Минфине считают, что новые идеи могут поставить под угрозу устойчивость нефтегазовых доходов бюджета, а представители отрасли не видят в предлагаемых изменениях вариантов решения главных проблем российской нефтедобычи

НДД и НРФ 

В рамках обсуждения «налогового маневра» в нефтяной отрасли Минэнерго предлагает две конструкции налога - налог на добавленный доход (НДД) и налог на финансовый результат (НФР). В первом случае налогооблагаемой базой будет операционная прибыль от продажи добытой нефти с возможностью уменьшения на размер капитальных затрат, во втором - денежный поток от добычи нефти. По мнению авторов идеи, НФР после его отработки на пилотных проектах можно будет применять по всей отрасли, НДД - только для отдельных новых месторождений. Для обоих вариантов нового налога предлагается установить фиксированную ставку 60% (НДПИ при этом обнулится, а пошлина на экспорт нефти составит с 2017 года 30%).

НДД более выгоден компаниям: налоговая база сразу уменьшается на капитальные вложения, а при НФР – постепенно, плюс дополнительный вычет в 10%. Зато НФР проще администрировать, к тому же он, в отличие от НДД, может быть распространен на всю отрасль. НДД может предусматривать прогрессивную ставку в зависимости от рентабельности проекта. Однако такой механизм предназначен преимущественно для новых месторождений, поскольку для действующих не учитываются понесенные ранее капвложения.

Налоговая система на основе налога на финансовый результат позволит увеличить объем экономических (рентабельных) извлекаемых запасов, которые сейчас оцениваются в 12 млрд тонн, заявил министр энергетики Александр Новак. По его словам, при действующей системе налогообложения эффективному освоению новых месторождений препятствуют значительные затраты на геологоразведку, создание транспортной инфраструктуры, обустройство и бурение. При этом от начала полномасштабных инвестиций до выхода добычи на проектную мощность проходит порядка 4-7 лет, а с учетом геологоразведочных работ - до 10 лет. Льготы по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для отдельных регионов и трудноизвлекаемых запасов (ТрИЗ), а также льготы по экспортной пошлине могут изменить ситуацию лишь отчасти. Основная проблема для действующих месторождений - нерентабельность значительного числа новых скважин на участках залежей со сложными горно-геологическими характеристиками. «В общей сложности экономически извлекаемыми на данный момент являются 12 млрд тонн нефти, налоговая система на основе НФР позволит увеличить этот показатель», - уверен глава Минэнерго. По его словам, действующая система налогообложения не стимулирует компании к увеличению коэффициента извлечения нефти и комплексному подходу к разработке месторождений. По сути, снимаются только «сливки». «Предлагаемый нами механизм будет мотивировать недропользователей на повышение нефтеотдачи, поскольку обеспечит рентабельность разработки как традиционных, так и более затратных трудноизвлекаемых запасов. Он также позволит учитывать при налогообложении не только мировую цену на нефть и обменный курс, но и индивидуальные расходы на добычу и транспортировку», - подчеркнул министр.

Кроме того, Минэнерго предлагает в рамках пилотных проектов (для апробации новой системы налогообложения отрасли рассматривались два новых и четыре действующих месторождения «Газпром нефти» и «Лукойла») использовать единую ставку в размере 60% с возможностью ежегодного аплифта (дополнительного вычета из налоговой базы) в размере 10% от суммы капитальных вложений в течение 4 лет с момента понесения этих затрат. На всех пилотных проектах предлагается установить нулевую ставку НДПИ при стандартной ставке экспортной пошлины в размере 30% с 2017 года в рамках «налогового маневра». «В соответствии с нашими предложениями, пилотными проектами могут быть утверждены как новые, так и действующие месторождения и их группы. Результаты тестирования на «пилотах» в перспективе могут быть распространены на всю отрасль, при условии небольшой ставки налога на прибыль. Мы рассматриваем и комбинированный вариант, предусматривающий предоставление недропользователю права сменить систему налогообложения с обычной на НФР или наоборот через 5 лет применения системы НФР», - пояснил министр.

Член комитета Торгово-промышленной палаты РФ по энергетической стратегии и развитию ТЭК Рустам Танкаев считает, что все предложения по изменению налогообложения нефтегазовой отрасли направлены на что угодно, кроме решения ее главных проблем. «Мы наблюдали уже много сменяющих друг друга предложений в этой сфере, поэтому комментировать очередные идеи Минэнерго не вижу смысла. Конечно, минусы есть у любой схемы налогообложения, например коренной недостаток нынешней – то, что НДПИ входит в цену бензина на внутреннем рынке. Но нефтедобыча – не столь прибыльная отрасль, как принято считать. И «налоговый маневр» вряд ли решит две основных ее проблемы: повышение инвестиционной привлекательности малоосвоенных регионов и защиту внутреннего рынка от внешних воздействий. Для решения первой задачи нужны большие преференций для геологоразведочных компаний, которые позволят открывать по 30-40 новых месторождений в год вместо сегодняшних трех, поскольку разведку в Восточной Сибири ведут только госкомпании. Минимизировать же зависимость нашей экономики от нефтяных цен на мировом рынке позволит возможность исключить корреляцию налогов с ценовой динамикой внешнего рынка», - пояснил он «Эксперт Online». 

Минфин против 

С критикой идей Минэнерго уже выступил Минфин, обеспокоенный тем, что налогообложение операционного денежного потока может поставить под угрозу устойчивость нефтегазовых доходов.

Новая система налогообложения добычи нефти должна вводиться только для месторождений, лицензии на которые были выданы незадолго до введения нового налога, опробовать ее на пилотных проектах бессмысленно, полагает директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина Илья Трунин. «При разработке месторождений, затраты на которые уже были понесены в старых налоговых условиях, должна использоваться действующая налоговая система со всеми льготами и освобождениями, которые уже предусмотрены», - заявил он, комментируя предложения Минэнерго по введению НДД. Представитель Минфина напомнил, что в начале 2000-х годов идея перехода к такому налогу была почти реализована. «Предполагалось, что для каждого месторождения будет рассчитываться величина, приближенная по правилам расчета к валовой норме доходности, и в зависимости от реальной доходности проекта по разработке будет определяться величина дополнительного дохода, и в зависимости от этой величины будет рассчитываться налоговая ставка. При этом механизм исчисления налога предполагал определенные защитные механизмы - в частности, от чрезмерного роста затрат», - уточнил он. Однако тогда была принята система «более простых и, как впоследствии оказалось, более выгодных для бюджета налогов - НДПИ и экспортной пошлины», считает Трунин. «После того, как реинкарнацией идеи НДД занялось вновь образованное министерство энергетики, появились новые идеи, которые, на наш взгляд, могут дискредитировать саму идею НДД и поставить под угрозу устойчивость нефтегазовых доходов бюджета», - подчеркнул он.

По мнению Трунина, важно, чтобы у налогоплательщиков не было возможности выбора налоговой системы в зависимости от того, какой режим представляется наиболее выгодным, а переход на новую систему был обязательным для всех проектов, удовлетворяющих определенным условиям, которые предстоит установить. «Это позволит избежать ситуации, когда новая налоговая система применяется лишь в тех случаях, когда она приводит к снижению общего уровня налоговой нагрузки… Нельзя при прочих равных условиях выбирать между действующей системой льгот и налогообложением дополнительного дохода - если сделан выбор пользу системы, основанной на налогообложении дохода, система «старых» льгот должна не конкурировать с НДД, а отмирать вместе с окончанием сроков разработки тех месторождений, где применяется старая система», - пояснил он.

Проводить эксперимент по внедрению нового налога на пилотных проектах Минфин считает нецелесообразным, так как видит риски при отборе таких проектов, а также из-за долгосрочного характера опыта - минимум 15-20 лет. При этом по словам Трунина, существует риск неполной репрезентативности выборки этих пилотов. «Предполагается, что вхождение в эксперимент будет добровольным, а разве какой-нибудь налогоплательщик будет добровольно применять новую налоговую систему, если будет знать, что она приведет к уплате более высоких налогов? Поэтому польза от такого эксперимента, если он будет проведен, окажется весьма ограниченной», - уверен он. 

Бюджет рискует 

Также при введении новой налоговой системы добычи нефти, по мнению Минфина, необходимо учитывать «важнейшие для бюджета ценные свойства существующих налогов - стабильность и прогрессивность». В 2013 году доля от НДПИ в бюджете составила 19%. «Сейчас бюджет получает налоговые доходы от добычи нефти даже при отрицательном операционном денежном потоке в отдельные периоды, а при росте цен на сырье предельные ставки также растут. Конечно, новая система должна быть более адаптивной, но поскольку речь идет о налогообложении именно дополнительного дохода, полагаем, что во многих случаях, при высокой доходности проекта налог должен будет уплачиваться и при отрицательном денежном потоке в определенные периоды времени», - пояснил он. Ключевым элементом системы, считает глава департамента, должна быть возможность увеличения налоговой ставки при существенном росте уровня доходности проекта. «Мы не знаем и не можем прогнозировать уровень цен на сырье на десятилетия, а именно на таком горизонте будет применяться новый налог, поэтому справедливо предусмотреть возможность более высоких уровней изъятия ренты в периоды супервысоких цен, ведь возможность снижения нагрузки при снижении прибыли от реализации нефти в этой концепции никем не оспаривается», - заметил Трунин.

Александр Новак уверяет, что при определении оптимального для отрасли и бюджета вида налога будет учитываться возможность его применения к отдельным месторождениям или к юридическим лицам, объект налогообложения и сложность администрирования. Так, налог на финансовый результат на стадии пилотов будет применяться к месторождениям и их группам, однако при полномасштабном внедрении им будут облагаться юридические лица. «Для нас крайне важно не допустить выпадения доходов из бюджета. Предлагаемые нами сценарии учитывают это условие. Для выработки наиболее оптимального варианта мы активно взаимодействуем с компаниями и экспертным сообществом», - резюмировал он.

Говоря об администрировании нового налога, представитель Минфина подчеркнул, что придется изменить законодательство о недропользовании, чтобы обеспечить обособление налогоплательщиков в отношении каждого объекта - нового месторождения. «В целях налогообложения нельзя смешивать в одной базе доходы и расходы от проектов по освоению разных месторождений. И по этой причине новая налоговая система будет связана со значительно более сложными инструментами распределения расходов, аналогичных методам, применяемым при контроле за трансфертным ценообразованием», - пояснил Трунин. В финансовом ведомстве указывают, что после принятия решений по «налоговому маневру» в нефтяной отрасли, которые позволят несколько снизить налоговую нагрузку на добычу нефти за счет ее потребителей, необходимо определиться с основными целями и задачами налоговой реформы в нефтяной отрасли. Должна быть разработана концепция нового налога с учетом долгосрочного прогноза развития нефтяной отрасли и бюджетных последствий, а также проработаны основные вопросы его администрирования. «Очевидно, что разработка, а тем более принятие, любых законопроектов без проведения подобной работы не только преждевременна, но и крайне непродуктивна», - заключил Трунин.

Начальник аналитического управления Фонда национальной энергетической безопасности Александр Пасечник подтверждает, что внедрение революционного подхода Минэнерго к налогообложению «нефтянки» несет риски для бюджета. «Минфин всегда пугали эти новации, он даже был против внедрения нового налога на пилотных проектах, опасаясь, что затем этот подход может распространиться на всю отрасль. Недавно и президент предупреждал, что при непрозрачной структуре бизнеса наших нефтекомпаний нет гарантии, что они будут предоставлять ФНС адекватную информацию. А в условиях, когда наш бюджет приобретает мобилизационные черты, полагаю, что рисковать нефтяными доходами бюджета власти не будут», - заявил он «Эксперт Online». 

Действительно, на заседании президентской комиссии 4 июня, где рассматривались предложения по НДД и НФР, Владимир Путин предложил «еще поговорить» об этом. Он указал на сложности с администрированием налога. В нефтяной отрасли, заметил президент, работают такие хорошие специалисты, что «финансовый результат будет минимальный все время, и налогооблагаемая база – ничтожна». Между тем премьер-министр Дмитрий Медведев просил к осени подготовить законодательную базу для введения нового налога, а в конце августа Минэнерго направило законопроект в правительство.

Автор: Игорь Калиновский

Источник: Эксперт online, 05.09.2014