Главная > Книги > Россия 2007. Часть 5. Регионы России

Россия 2007. Часть 5. Регионы России

( Фрагмент книги «Россия 2007. Тенденции развития» )

Содержание:

5.1. Контуры региональной политики

Ключевыми факторами, которые определяли развитие основных направлений региональной политики, в течение минувшего года стала подготовка к федеральным избирательным кампаниям - парламентской и президентской – а также приход Дмитрия Козака на пост министра регионального развития.[42] Одновременно с назначением Козака глава государства принял решение о расширении полномочий «регионального» ведомства, что значительно повысило его политический вес.

В то время как федеральные элитные группы стремились максимально обеспечить свои интересы в ходе выбора кандидатуры «преемника» Владимира Путина, для представителей губернаторского корпуса приоритетом во взаимодействии с Центром стало сохранение status quo и укрепление своего положения. Решить эту задачу региональные главы традиционно стремятся за счет расширения ресурсной базы, однако в условиях политической зависимости от Центра (система фактического назначения) это достижимо лишь для губернаторов-сильных лоббистов (Александр Ткачев (Краснодарский край), Александр Хлопонин (Красноярский край), Валентина Матвиенко (Санкт-Петербург) и др.).

Основными составляющими курса региональной политики в 2007 г. стали характерное для периода президентства Владимира Путина ограничение самостоятельности администраций субъектов, компенсируемое (в целях «покупки» лояльности в предвыборный период) «консервативной» кадровой политикой и развитием перспективных экономических проектов. Борьба с угрозой дестабилизации ситуации на Северном Кавказе также остается одним из приоритетных направлений региональной политики. В перспективе новую актуальность приобретут инициативы, связанные с изменением принципов административно-территориального деления («укрупнение» регионов) и развитием идеи экономического районирования.

5.2. Смена руководства Министерства регионального развития

Дмитрий Козак сменил на министерском посту Владимира Яковлева, вернувшись на работу в Москву после трехлетней «кавказской ссылки» (она началась вскоре после теракта в Беслане (Северная Осетия) 1-3 сентября 2004 г.). Неформальным условием возвращения Козака в правительство[43], вероятно, стало усиление политического влияния Минрегионразвития, прежде считавшегося одним из самых «непрестижных» ведомств. По инициативе Владимира Путина сфера компетенции «регионального» министерства была значительно расширена за счет функций МЭРТ и, частично, Минфина. От Минэкономразвития структуре Козака были переданы функции по предоставлению господдержки за счет средств Инвестфонда РФ, согласованию федеральных и ведомственных целевых программ в части комплексного территориального развития ведомственные целевые программы, касающиеся территориального развития (самый широкий ряд проектов, прежде всего, социальных), а также ФЦП, связанные с экономическим развитием субъектов РФ и муниципалитетов. От Минфина - функция по разработке и внесению в правительство методики выделения средств господдержки субъектам РФ и муниципальным образованиям. На Минрегионразвития также возложена координация деятельности госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»1. Всего в бюджете-2008 через механизм федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы распределяется около 1 трлн рублей (примерно 20% расходных статей). Подготовка программ и предложений по их финансированию проходит под контролем Дмитрия Козака. Минрегионразвития обладает и правом самостоятельно разрабатывать схемы выделения средств господдержки регионам и муниципальным образованиям. Общий же объем финансовых потоков, проходящих через межбюджетные трансферты, ФЦП и Инвестфонд, составляет порядка 3 трлн рублей. Возможность контролировать эти средства и определяет рост аппаратного веса Дмитрия Козака и его возможности по продвижению своих инициатив.

Региональные ФЦП в бюджете-2008
Программа Сроки
Развитие Калининградской области до 2010 г.
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 г.
Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта 2006-2014 гг.
Социально-экономическое развитие Чеченской Республики 2008-2011 гг.
Юг России 2008-2012 гг.
Социально-экономическое развитие Курильских островов

 

(Сахалинская область)

2007-2015 гг.
Господдержка развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления -

Со времени прихода на пост министра регионального развития Дмитрий Козак продолжает курс на усиление своего влияния за счет активной «реформаторской» деятельности. Речь идет о выработке новых принципов региональной политики: эффективность управления территориями при его предшественнике Владимире Яковлеве на уровне правительства оценивалась невысоко. В частности, деятельность прежнего руководства Минрегионразвития не раз подвергалась резкой критике из-за неконтролируемого роста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства, неэффективного реформирования ЖКХ и проблем при реализации нацпроекта «Доступное жилье»2.

Презентация концепции региональной политики нового министра (точнее, ее экономической части) состоялась в ходе выступления Дмитрия Козака на инвестиционном форуме «Россия» 30 января 2008 г. Основная идея не нова. Еще в 2003 г. была поставлена задача: обеспечить выравнивание территорий по уровню социально-экономического развития для лучшей реализации административной реформы. Речь идет о разграничении полномочий и обеспечении финансовой самодостаточности регионов. Признав наличие «перекоса» при распределении властных полномочий между федеральным Центром и регионами, Козак призвал сократить число федеральных чиновников, а их функции передать в регионы для повышения эффективности управления. Тогда же прозвучало предложение дать субъектам РФ возможность самостоятельно выбирать объекты для инвестирования, поскольку привлечение частных инвестиций – единственный эффективный инструмент развития российских территорий. На форуме «Россия» министр вновь указал на необходимость делегирования экономических полномочий на региональный уровень, а также предложил комплекс налоговых, таможенных и иных мер для поддержки «депрессивных» субъектов федерации1. Однако в случае перераспределения полномочий определяющим, вероятно, станет критерий бюджетной обеспеченности субъектов. Самостоятельность регионов будет обусловлена объемом финансовой помощи, получаемой от Центра: больше полномочий получат те субъекты, в бюджетах которых ниже доля федеральных дотаций.

В связи с этим развитие получила и высказанная президентом в ноябре прошлого года идея экономического районирования. Обращаясь к участникам заседания президентского Совета по науке, технологиям и образованию, Владимир Путин высказался за изменение (в будущем) границ федеральных округов и деление территории России на макрорегионы. По мнению главы государства, необходимо разработать концепцию макрорегионов, благодаря которой можно будет «определить наиболее эффективные пути развития регионов для обеспечения интересов проживающих там граждан», а также «при необходимости поправить и оптимизировать границы федеральных округов»2.

В Минрегионразвития рассматривается идея создания 7-10 макрорегионов: среди них могут оказаться Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Об изменении границ федеральных округов, судя по официальным заявлениям, речи пока не идет. На данном этапе обсуждение происходит в рамках отраслевого подхода, который был востребован еще в советский период. Дальний Восток и Сибирь могут получить сырьевую направленность для развития, Поволжье и Урал — промышленную, Южный и Центрально-Черноземный районы — аграрно-индустриальную и т. д. Однако ограничение одной-двумя «приоритетными» отраслями вряд ли продуктивно, если принимать во внимание долгосрочную перспективу. Предполагается, что «специализация» макрорегионов будет определяться на федеральном уровне, но возрастет роль губернаторов при определении приоритетов инвестиционной политики. Тем не менее, можно прогнозировать, что интересы госкорпораций в силу их лоббистских возможностей останутся на первом месте.

Наконец, каждому субъекту России Козак обещает выделить по миллиарду рублей в год на реализацию комплексных инвестиционных проектов3. Большинству регионов эта сумма не дает возможности кардинально решить накопившиеся проблемы, однако мера направлена, в первую очередь, на стимулирование активности региональных администраций в сфере привлечения инвесторов. Кроме того, предоставление главам субъектов «пряника» в виде гарантированного (при условии того, что соответствующий инвестпроект будет обоснован и проработан) миллиарда призвано сосредоточить все «региональные» финансовые потоки в ведомстве Козака и расширить список потенциальных претендентов на целевую финансовую поддержку Центра.

Учитывая обозначенные Козаком приоритеты, можно прогнозировать, что масштабные финансовые потоки будут гораздо в большей степени, чем ранее, направляться на решение региональных экономических задач, а не стратегических проектов общефедерального значения. При этом существующие инструменты реализации инвестиционной политики в регионах не теряют актуальности. В конце Дмитрий Козак озвучил предложения по изменению порядка рассмотрения региональных проектов, претендующих на средства Инвестфонда (ИФ). Согласно плану министра, 2008 год для ИФ станет самым затратным (к началу года свободные средства фонда составили 175 млрд руб.). В будущем проекты будут рассматриваться дважды в год, а не в «постоянном» режиме, и не в порядке поступления, а по приоритетности. Оценить этот параметр поможет новая система критериев, которая разрабатывается министерством: проекты могут быть сопоставлены с точки зрения рискованности, соответствия отраслевым приоритетам, по вкладу в прирост ВВП. Еще одним критерием (помимо существующей минимальной «емкости» проекта в 5 млрд руб.) станет предел государственного софинансирования. Обсуждаемый интервал — 5-20% объема средств из инвестфонда на каждый проект. Не исключено также, что общая «региональная» доля в фонде будет увеличена, что заметно расширит список претендентов на получение субсидий.

Оборотной стороной предлагаемого Дмитрием Козаком режима экономического благоприятствования для региональных глав, по всей видимости, станет усиление контроля за распределением финансовых потоков (это касается как федеральных субсидий, так и местных доходов) и деятельностью губернаторов в целом. Принятая ранее статистическая система оценки деятельности глав регионов (43 основных критерия) будет уточняться по мере предоставления губернаторами данных о проделанной работе. Не исключено и возобновление обсуждения на уровне правительства давней идеи министра, касающейся введения штрафных санкций за неэффективное использование ресурсов. Что же касается деления на макрорегионы, то экономически эта идея может быть оправдана, однако ее реализация в рамках существующей административно-территориальной структуры (федеральные округа) вызывает вопросы. Так как связанных с экономической децентрализацией политических преобразований (изменение статуса полпредов, снижение политической зависимости губернаторов от Центра и пр.) концепция Козака не предусматривает, реализовать ее в полной мере вряд ли удастся.

5.3. Кадровая политика Центра в регионах: приоритет стабильности

В 2007 г. исполнилось три года с момента отмены прямых губернаторских выборов и введения процедуры наделения региональных лидеров полномочиями региональными заксобраниями по представлению президента. Напомним, изменения в отношениях между региональными элитами и Центром стали частью общего курса на укрепление «вертикали власти», острая необходимость в котором была представлена главой государства как одна из необходимых мер в борьбе с терроризмом.[44] Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены: последние электоральные губернаторские кампании состоялись в январе 2005 г. в Ненецком автономном округе. Кроме того, после теракта в североосетинском городе Беслан (1-3 сентября 2004 г.) также были инициированы замена смешанной системы выборов в Госдуму на пропорциональную (это «естественным образом» предполагало укрепление федеральных партий и сокращение политического влияния глав субъектов) и учреждение Общественной палаты. Помимо изменения порядка наделения полномочиями региональных лидеров, по инициативе главы государства была значительно расширена компетенция президента по досрочному отрешению от должности глав регионов. Для отстранения от работы в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение губернаторских обязанностей достаточно лишь подписания указа главы государства.[45]

Всего по состоянию на 10 февраля 2008 г. были назначены главы 80 субъектов. Кроме того, в 2005 г. Сергей Собянин поставил вопрос о доверии и прошел процедуру назначения, но в том же году в связи с его переходом на должность руководителя администрации президента был назначен новый губернатор Тюменской области – Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). А назначенный в 2005 г. губернатор Амурской области Леонид Коротков не оправдал президентского доверия, и в 2007 г. его заменили Николаем Колесовым; назначенный также в 2005 г. самарский губернатор Константин Титов в 2007 г. добровольно оставил пост, и вместо него был назначен Владимир Артяков. Корякский АО и Эвенкийский АО, главами которых были назначенцы Олег Кожемяко и Борис Золотарев, были ликвидированы по итогам референдумов об объединении с, соответственно, Камчатской областью и Красноярским краем. Игорь Слюняев был наделен полномочиями губернатора Костромской области после гибели в ДТП Виктора Шершунова, который так и не поставил перед президентом вопрос о «доверии». Главы Ярославской и Смоленской областей Анатолий Лисицын и Виктор Маслов добровольно оставили губернаторские посты в связи с неудачным проведением избирательной кампании «Единой России» - их места заняли назначенные президентом Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Лисицын возглавлял местный список «единороссов», а Маслов руководил избирательным штабом партии, однако «ЕР» удалось набрать лишь 53% и 53,9% голосов, и ротация кадров стала необходимым условием для обеспечения более благоприятного «расклада сил» на президентских выборах.

Прошедшие новую процедуру наделения полномочиями губернаторы руководят 75 регионами из 84 (данные на 10 февраля). Изменение кадрового состава губернаторского корпуса происходит достаточно медленно. 41 действующий глава успешно поставил перед президентом вопрос «о доверии», еще 11 были назначены на новые сроки по истечении полномочий. Единственный случай отказа в доверии имел место в августе 2007 г., когда в отставку ушел губернатор Сахалинской области Иван Малахов. Помимо того, что он за время руководства регионом не сумел консолидировать административный ресурс и продемонстрировать способность эффективно управлять «проблемным» северным регионом, катализатором его отставки стал конфликт с руководством основного игрока в экономике региона – НК «Роснефть». Ранее от должности были отстранены три региональных лидера: главы Корякского АО Владимир Логинов (2005 г.), Ненецкого АО Алексей Баринов (2006 г.) и Амурской области Леонид Коротков (2007 г.), - в каждом из этих случаев утрата доверия была обусловлена накоплением «критической массы» политических ошибок главы субъекта.

Cмена власти произошла в 24 ныне существующих регионах. В их числе (в алфавитном порядке) Амурская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Костромская, Нижегородская, Новгородская, Сахалинская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Ярославская области, республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Тыва, Чечня, Алтайский край и Ненецкий АО.

По данным на 10 февраля, 16 субъектов РФ возглавляют экстерриториальные губернаторы - «варяги»[46]. К этой условной категории относятся главы Саратовской, Тульской, Нижегородской, Иркутской, Калининградской, Ивановской, Амурской, Новгородской, Сахалинской, Самарской и Костромской областей (перечислены в порядке наделения полномочиями), республик Алтай и Бурятия, Алтайского и Камчатского краев, Ненецкого АО. Логика федерального выбора в данном случае определяется, во-первых, стремлением обеспечить лояльность (в том случае, если кандидатура действующего главы этому критерию не отвечает). Во-вторых, путем назначения «варягов», не имеющих устойчивых связей с региональным элитным сообществом, институт губернаторов «технократизируется», а на первый план выдвигаются не политические, а управленческие характеристики.

После успешного выступления на парламентских выборах вероятно усиление влияния «Единой России» в ходе выбора кандидатур для наделения полномочиями глав регионов. Первыми примерами этой тенденции стали назначения губернаторов Ярославской и Смоленской областей. В первом случае регион возглавил формально выдвинутый полпредом президента в Центральном федеральном округе Георгием Полтавченко заместитель полпреда президента в Уральском федеральном округе Сергей Вахруков. Он известен аппаратными связями с руководителем Администрации президента Сергеем Собяниным, а также отличается от других обсуждавшихся кандидатур тем, что имеет опыт работы в регионе. С 1991 г. Вахруков работал в администрации Ярославской области, в 1996 г. ушел с поста заместителя губернатора на должность спикера облдумы, а затем стал заместителем полпреда в УФО. Губернатором Смоленской области стал председатель регионального отделения «Единой России» Сергей Антуфьев. Ранее он также работал в регионе (в облдуме и администрации на руководящих должностях), а с 2003 г. - депутатом Госдумы (в комитете по делам СНГ). Эти кадровые решения обусловлены, прежде всего, необходимостью подготовки к президентской избирательной кампании. В Ярославской области вероятно постепенное замещение «команды» Лисицына лояльными новому руководителю кадрами, тогда как в Смоленской области будущий губернатор, скорее всего, масштабных «чисток» проводить не будет (ранее, в отличие от Вахрукова, он не выступал в качестве оппозиционера, и вполне конструктивно взаимодействовал с администрацией Виктора Маслова).

Показательные отставки региональных лидеров призваны стать «мобилизующим фактором» для губернаторов накануне президентской кампании. В целом же в предвыборный период приоритетом при решении кадровых вопросов остается поддержание стабильности. Наглядно об этом свидетельствуют наделение Равиля Гениатулина (ранее занимал пост губернатора Читинской области) полномочиями губернатора Забайкальского края и пролонгация полномочий Николая Дудова на посту главы Магаданской области[47].

Гениатулин к «сильным» региональным лидерам не относится и заметных управленческих достижений не продемонстрировал: «подведомственный» ему регион уже долгое время находится в числе «отстающих» по уровню социально-экономического развития[48]. Но если учитывать степень лояльности Центру и политические приоритеты, продолжение карьеры читинского губернатора в большей степени соответствует федеральным интересам, чем смена региональной власти. Более «самостоятельный» глава администрации АБАО Баир Жамсуев, который изначально сопротивлялся идее объединения регионов, но все же провел референдум успешно, может рассчитывать на возможность трудоустройства в федеральных органах власти. Подобной читинской ситуации, неблагополучное социально-экономическое положение Магаданской области не стало преградой для переназначения Николая Дудова. В данном случае ключевыми факторами при принятии кадрового решения, по всей видимости, стали политическая лояльность и неконфликтность Дудова, а также непривлекательность «проблемного» региона для чиновников федерального уровня.

Не исключено, что после завершения президентской кампании начнется новый этап ротации представителей губернаторского корпуса. Потенциально отставка угрожает двум «категориям» региональных лидеров:

1) оставшиеся «всенародно избранные» главы регионов, не прошедшие через процедуру наделения полномочиями: Николай Шаклеин (Кировская область), Николай Киселев (Архангельская область), Николай Виноградов (Владимирская область), Николай Максюта (Волгоградская область), Алексей Лебедь (Хакасия), Георгий Шпак (Рязанская область) и др.;

2) политически «слабые», недостаточно эффективные главы регионов, не вошедшие в предвыборные списки «Единой России» в ходе подготовки к выборам в Госдуму: Александр Черногоров (Ставропольский край), Павел Ипатов (Саратовская область), Мурат Зязиков (Ингушетия), Владимир Торлопов (Коми) и др.

Всенародно избранные главы регионов РФ (на 10.02.2008 г.)
Губернатор Регион
Александр Жилкин Астраханская область
Николай Киселев Архангельская область
Николай Максюта Волгоградская область
Владимир Кулаков Воронежская область
Мустафа Батдыев Республика Карачаево-Черкесия
Николай Шаклеин Кировская область
Олег Богомолов Курганская область
Леонид Маркелов Республика Марий Эл
Михаил Кузнецов Псковская область
Георгий Шпак Рязанская область
Александр Волков Республика Удмуртия
Алексей Лебедь Республика Хакасия

В каждом случае отставка может быть связана, с одной стороны, с комплексом стратегических просчетов и неудач главы субъекта, а с другой – с интересами крупных экономических игроков, которые стремятся повысить свою роль в процессе принятия решений. Непредсказуемость принимаемых на федеральном уровне решений для местных элит остается ключевой характеристикой кадровой политики, что позволяет повысить управляемость региональных политических процессов.

Также актуальным направлением региональной кадровой политики в течение прошедшего года стала частичная ротация полномочных представителей президента в федеральных округах.

В конце сентября-начале октября 2007 г. Владимир Путин подписал указы об освобождении Дмитрия Козака и Камиля Исхакова от должностей полномочных представителей президента в Южном и Дальневосточном федеральных округах1. Козак перешел на должность министра регионального развития, Исхаков стал его заместителем. Эти кадровые решения стали началом для дискуссии в экспертном сообществе о перспективах дальнейшего существования института полпредства, эффективность работы которого с течением времени становится все более сомнительной2. Развитие событий в 2007 г. подтвердило, что реформирование института полпредства является актуальной задачей, решение которой отвечает интересам федерального Центра. Об упразднении же этого института на данном этапе речь не идет. В соответствии с этой логикой были проведены и кадровые назначения.

Представителем президента в ЮФО стал кадровый разведчик Григорий Рапота, с 2001 г. занимавший пост генерального секретаря ЕврАзЭс3. Ранее сфера его деятельности не «пересекалась» с региональной политикой, однако назначение выглядит объяснимым, если учесть новый политический контекст. Задачи, стоящие перед полпредством в ЮФО сегодня, заметно отличаются от ситуации 2004 г., когда пост федерального «контролера» занял Дмитрий Козак. После теракта в Беслане резко обострились осетино-ингушские отношения, на фоне кризиса местной власти усугубились внутриэлитные противоречия в Дагестане и Карачаево-Черкессии, напряженной оставалась ситуация в Чечне, и основной функцией полпреда стало исполнение роли «пожарного», способного оперативно реагировать на возникающие конфликты и не допускать их перехода в фазу вооруженного противостояния. На данном же этапе приоритетными для федерального Центра становятся иные направления работы.

Во-первых, внутриэлитный баланс в республиках Северного Кавказа в целом достигнут (наименее благополучна ситуация в Ингушетии и Дагестане), однако систему «сдержек и противовесов», разграничивающую интересы разных кланов, необходимо поддерживать в дееспособном состоянии. Решить эту задачу новому полпреду вполне по силам: Григорий Рапота обладает большим опытом координационной работы и, что немаловажно, не включен в традиционную систему местных клиентельных отношений.

Во-вторых, проблема борьбы с террористической угрозой не теряет актуальности. В этом контексте кадровое решение президента выглядит вполне логично: Рапота занимал достаточно высокие посты в силовых структурах (в 1994-1998 гг. - замдиректора Службы внешней разведки, курировал партнерские связи СВР с иностранными спецслужбами; с апреля по ноябрь 1998 г. - замсекретаря Совета безопасности РФ, курировал вопросы нераспространения оружия массового уничтожения и проблемы ВПК).

В-третьих, самого пристального внимания требует задача - обеспечение внешнеэкономических интересов России в каспийском регионе. Учитывая его стратегическую значимость, не исключено, что именно это направление в работе нового полпреда может стать приоритетным. Основной конфликт интересов связан с борьбой за контроль над освоением значительного ресурсного потенциала каспийского шельфа[49]. Каспийские энергоресурсы являются для европейских стран единственной более или менее равноценной альтернативой российским нефти и газу, однако реальные данные о запасах прикаспийских стран засекречены и они могут оказаться значительно ниже обнародованных данных. В этой ситуации страны Центральной Азии заинтересованы в повышении цен на свои энергоресурсы, а Россия стремится сохранить контроль над транзитом нефти и газа в Европу через свою территорию.

Полпредом президента в Дальневосточном федеральном округе стал Олег Сафонов, ранее занимавший должность заместителя министра внутренних дел РФ. Исходя из биографических данных и учитывая его аппаратные связи, Олега Сафонова можно отнести к «питерским силовикам». В 1982–1991 гг. он работал в органах госбезопасности, в 1991–1994 гг. – в комитете по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга, в 2002 г. – в управлении кадров Госкомрыболовства. В 2003 г. Сафонов был назначен заместителем полпреда Южного федерального округа Виктора Казанцева (не исключено, что этому назначению способствовали его дружеские отношения с помощником президента Виктором Ивановым). Однако эффективной работу нового замминистра в правоохранительных органах назвать сложно2.

Основным приоритетом деятельности Олега Сафонова на посту полпреда президента в ДФО станет борьба с преступностью: особенно это касается незаконной добычи морских и биоресурсов в регионах Дальнего востока, а также перспективы создания в Приморском крае игорной зоны. Наиболее проблемным регионом ДФО в этом контексте является Приморский край: против 8 чиновников администрации Сергея Дарькина, а также мэра Владивостока Владимира Николаева и нескольких его подчиненных расследуются уголовные дела по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и превышения полномочий. Неудивительно, что в качестве первостепенной задачи для полпреда Владимир Путин обозначил «декриминализацию региона»3.

Актуальной задачей остается противодействие коррупции в органах власти субъектов округа, что непосредственно связано с реализацией федеральных целевых программ в ДФО, благодаря которым объем выделяемых на развитие региона средств федерального бюджета возрастет многократно. Контроль «освоения» средств станет одной из ключевых задач федерального назначенца. Хронический бюджетный дефицит в регионах ДФО в немалой степени обусловлен нецелевым расходованием средств и отсутствием эффективных механизмов федерального контроля за региональными экономическими процессами. Решение этой проблемы - основное направление работы полпреда Сафонова.

Таким образом, об упразднении института полпредов на данном этапе речь не идет. Перспективы же его реформирования вполне реальны: речь идет об изменении круга полномочий федеральных «назначенцев» в соответствии с приоритетными для того или иного региона задачами.

5.4. Федеральные проекты: политика и экономика

Принципиальным условием для реализации проектов общефедерального значения в течение минувшего года выступала необходимость поддержания стабильности накануне избирательного цикла 2007-2008 гг. Это проявилось как в ходе развития процесса «укрупнения» территорий, так и при создании в регионах «особых» экономических зон.

1 января 2008 г. в России появился новый субъект федерации, образованный путем объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. С объединением Иркутской области в составе РФ остается 84 региона. Вскоре субъектов станет еще меньше: 1 марта 2008 года на карте РФ появится объединенный Забайкальский край в составе Читинской области и Агинского Бурятского АО. Все проведенные к настоящему времени референдумы завершились успешно и затрагивали «матрешечные» субъекты, положение которых с правовой и управленческой точки зрения представлялось не вполне целесообразным. Напомним, статус «матрешек» имеют территориальные образования, которые входят одно в состав другого, но при этом являются самостоятельными субъектами федерации1. Практически все «матрешечные» регионы уже объединены: исключения представляют лишь Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО, а также Архангельская область, в состав которой формально входит Ненецкий автономный округ.

ИТОГИ «УКРУПНЕНИЯ» РЕГИОНОВ: 2003-2007 гг.
Дата Субъекты федерации Планы проведения/итоги референдума
07.12.2003 Пермская область и Коми-Пермяцкий АО «За» объединение проголосовали: 84 % в области, 89,7% - в АО. С 1 декабря 2005 г. в составе РФ появился новый субъект – Пермский край.
17.04.2005 Красноярский край, Эвенкийский и Долгано-Ненецкий АО «За» объединение проголосовали: в Красноярском крае - 92, 4 %, на Таймыре - 69,95 %, в Эвенкии - 79,87 %. Объединенный край существует с 1 января 2007 г.
23.10.2005 Камчатская область и Корякский АО «За» объединение проголосовали: 84,99 % - в области, 89,04% – в АО. Камчатский край юридически создан 1 июля 2007 года.
16.04.2006 Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО «За» объединение проголосовали: 89,77% жителей области, 97,74% - округа. Новый субъект (Иркутская область) появился на карте РФ 1 января 2008 г.
11.03.2007 Читинская область и Агинский Бурятский АО «За» объединение в области проголосовали 90,92%, в АО - 94%. Новый субъект - «Забайкальский край» - считается образованным с 1 марта 2008 г.

Логика федерального выбора в пользу «укрупнения» территорий изначально определялась соображениями, связанными с оптимизацией процесса управления. Политический и экономический смысл преобразований состоял в том, чтобы обеспечить выравнивание территорий по уровню социально-экономического развития для лучшей реализации административной реформы (так называемая реформа Дмитрия Козака, проведение которой было начато в 2003 г.[50]). Речь шла о разграничении полномочий и обеспечении финансовой самодостаточности регионов.

Реализованный в 2007 г. «читинский» проект с экономической точки зрения не вписывается в ряд проведенных ранее объединений. Ранее укрупнение происходило по сценарию присоединения дотационного округа (округов) к более благополучному «материнскому» субъекту (области, краю). А «материнская» Читинская область традиционно относится к депрессивным территориям, и, более того, в последние годы развивается намного менее успешно, чем автономия. Уровень покупательной способности населения округа не уступает соседним Читинской области и Бурятии, а показатели АБАО в сфере развития промышленного производства значительно превосходят область[51]. Этот эффект обеспечила программа администрации Баира Жамсуева по привлечению инвестиций в реальный сектор экономики. Неудивительно, что последний изначально выступал против объединения, однако под давлением федерального центра ему пришлось поступиться своими интересами.

Именно нежелание части элит поступиться политическими ресурсами приводит и обострению «национального вопроса» в процессе укрупнения регионов, что может вызвать угрожающие дестабилизацией конфликты. Этот фактор, вероятно, станет определяющим для дальнейшего развития объединительного процесса. Связанные с большими политическими рисками проекты объединения Алтая, а также Архангельской области и Ненецкого АО, вероятно, будут отложены на период после 2008 г. В первом случае мобилизацию населения на защиту «исторических прав» этнических меньшинств проводят бизнес-элиты Республики Алтай (особую остроту вопросу придает то, что объединить предполагается не части «матрешки», а два самостоятельных региона), во втором – НАО. Основой же для возникновения конфликта и в том, и в другом случае выступает вопрос о контроле за масштабными (по меркам соответствующих территорий) экономическими ресурсами: его удержание становится необходимой предпосылкой для сохранения политического влияния за доминирующими в РА и НАО элитными группами. Правда, попытки давления на Центр путем активизации общественного мнения обречены на поражение: так, усилия инициативной группы в Ненецком АО, пытавшейся провести референдум в поддержку сохранения статуса автономии, остались безуспешными[52].

Обсуждение перспектив объединения других регионов в ближайшем будущем сохранит актуальность: подобные инициативы в последнее время возникают все чаще. В июле 2007 г. губернатор «северной столицы» Валентина Матвиенко указала на экономические выгоды, которые получит город в случае «укрупнения» с Ленинградской областью[53], в декабре депутаты Мосгордумы заявили о разработке проекта объединения с Московской областью[54], а уже в начале 2008 г. c «частной инициативой» выступил полномочный представитель президента в Северо-Западном федеральном округе Илья Клебанов, заявивший о возможном объединении Новгородской и Псковской областей. «Я никогда не скрывал, и это мое личное мнение, что наша страна достаточно сложна в управлении, в том числе обременена количеством чиновников региональных и федеральных структур, которые контролируют все, что происходит в регионе. Среди тех вариантов, которые мы просчитываем, а их несколько, есть варианты объединения Пскова и Новгорода», – заявил Клебанов ИА “REGNUM”[55].

Появление новых проектов «укрупнения» регионов обусловлено стремлением чиновников, учитывая значительную неопределенность федерального курса в период смены власти, расширить поле деятельности и продемонстрировать правильное понимание конъюнктуры. Перспективы же обсуждаемых проектов пока выглядят туманно: единственной основой для их реализации может стать политическая воля федерального Центра. Стоит учесть и специфику процесса принятия решений: ранее в ходе преодоления противоречий, связанных с борьбой элитных групп за властные ресурсы, определяющим фактором выступала позиция Владимира Путина, с приходом же на президентский пост другого человека эта «схема» может измениться.

Делом более отдаленного будущего остаются и проекты создания в регионах особых экономических зон. Напомним, что в конце 2005 г. межведомственной комиссией были отобраны 6 проектов региональных ОЭЗ: 4 технико-внедренческого типа (в Зеленограде, Дубне, Санкт-Петербурге и Томске) и 2 промышленно-производственного (в Елабуге и Липецке). Впоследствии к ним добавились 7 ОЭЗ туристско-рекреационного типа (в Краснодарском и Ставропольском краях, Республике Бурятия, на Алтае и др.) и 4 игорных зоны (в Приморском и Алтайском краях, Калининградской области, а также на границе Ростовской области и Краснодарского края). Всего в РФ официально зарегистрировано 15 ОЭЗ: помимо названных, к ним относятся две специальные зоны в Калининградской и Магаданской областях[56]. Кроме того, в ноябре Владимир Путин подписал федеральный закон о создании портовых зон[57]. Большинство проектов ОЭЗ должны быть «запущены» в ближайшие два-три года.

В условиях политической зависимости региональных администраций от Центра проекты создания ОЭЗ стали одним из объектов лоббистской борьбы губернаторов за привлечение дополнительных доходов. Средства на развитие экономических зон из бюджета будут выделяться по двум направлениям: это взносы в уставный капитал специально созданного ОАО «ОЭЗ», а также через федеральные целевые и адресные инвестиционные программы (ФЦП и ФАИП). По данным РосОЭЗ, уставный капитал ОАО к началу 2011 г. увеличится до 62,9 млрд руб. (сейчас он составляет 11 млрд руб.). Объем средств, предусмотренных ФАИП в 2007 - 2010 гг. на развитие инфраструктуры ОЭЗ, составит 41,135 млрд руб[58]. Учитывая, что значительные вложения в развитие победивших в конкурсах проектов ОЭЗ территорий должны сделать потенциальные инвесторы, можно ожидать, что в дальнейшем борьба между регионами за получение статуса ОЭЗ лишь усилится.

К настоящему времени официально запущены две экономические зоны промышленно-производственного типа - ОЭЗ «Алабуга» и «Липецк», открытые в ноябре 2007 г. и январе 2008 г. в Татарстане и Липецкой области[59]. Специализация зоны «Алабуга» - производство автотранспортных средств, автокомпонентов и высокотехнологической продукции нефтехимического комплекса. В «Липецке» планируется производство стройматериалов и бытовой техники, а в перспективе – и развитие машиностроения. На данном этапе число резидентов ОЭЗ невелико (5 в Татарстане и 9 – в Липецкой области), что связано, в первую очередь, с инфраструктурными проблемами.

Инвесторам выгоден режим особой зоны, так как он позволяет сэкономить на местных налогах (льготы по налогу на прибыль, освобождение от налога на землю, имущество, транспорт, НДС и таможенные пошлины) и при этом увеличить обороты предприятия. Так, резиденты ОЭЗ «Алабуга» в Татарстане воспользуются понижением ставки налога на прибыль организации в части налога, подлежащего зачислению в бюджет республики, до 13,5%, а также будут на 5 лет освобождены от уплаты транспортного налога, от налогообложения имущества (с момента постановки на учет), от земельного налога (с момента возникновения права собственности на участок). Работу потенциальных резидентов ОЭЗ значительно облегчает регистрационный принцип одного окна: резиденты ОЭЗ будут иметь возможность решать вопросы с миграционными и таможенными службами, госрегистрацией прав собственности, оформлением различных разрешительных документов, не покидая территории ОЭЗ. В финансово-административном центре в ОЭЗ будут предоставлять все госуслуги как федерального, так и местного значения. Однако основным условием для создания высокотехнологичного производства особых зон остается привлечение иностранных инвесторов, обладающих передовыми технологиями. На данном этапе решение этой задачи для российских ОЭЗ затруднено: большую часть резидентов составляют отечественные бизнес-структуры. Ключевым фактором, определяющим заинтересованность иностранных инвесторов, является развитие инфраструктуры, а она пока создана лишь в «Алабуге».

Проекты создания в регионах РФ туристических и игорных зон находятся на стадии согласования. В первом случае ситуацию осложняет неудовлетворительное состояние инфраструктуры большинства субъектов, претендующих на привлечение новых турпотоков (к строительству объектов непосредственно ОЭЗ планируется приступить в 2009 г.), во втором – необходимость комплексной реформы игорной отрасли и недостаточная активность региональных администраций в сфере подготовки привлекательных для потенциальных инвесторов проектов организации особых зон.

В январе 2008 г. губернатор Краснодарского края Александр Ткачев и глава МЭРТ Эльвира Набиуллина подписали соглашение о границах туристско-рекреационной ОЭЗ на Кубани[60]. При наличии достаточного финансирования перспективы реализации проекта вполне благоприятны: ОЭЗ позволит эффективно использовать туристический потенциал региона и решить целый комплекс проблем в сфере занятости. Кроме того, глава правительства Виктор Зубков подписал распоряжение о создании игорной зоны «Азов-Сити» на границе Краснодарского края и Ростовской области[61]. Этот проект (по сравнению с другими региональными заявками, прошедшими отбор) представляется наиболее перспективным. С одной стороны, администрация Александра Ткачева традиционно принимает активное участие в реализации федеральных экономических инициатив, поскольку глава края имеет налаженные связи для «продвижения» своих интересов. С другой стороны, экономический потенциал этого проекта выглядит наиболее многообещающим в силу преимуществ географического расположения будущей зоны и высокой инвестиционной привлекательности «курортного» региона. Что же касается игорной ОЭЗ «Янтарная» в Калининградской области[62], то основным приоритетом при реализации проекта станет развитие рекреационного комплекса: сами игровые заведения будут занимать не более половины выделенной площади зоны. Экономический расчет строится на возможности привлекать иностранных туристов.

Регионы России, в которых запрещен игорный бизнес

Регионы, полностью запретившие игорный бизнес на территории своего региона с 1 июля 2007 г.:

  1. Красноярский край
  2. Чеченская республика
  3. Белгородская область
  4. Курганская область
  5. Тамбовская область
  6. Калужская область
  7. Удмуртская республика
  8. Республика Мордовия
  9. Кабардино-Балкарская Республика
  10. Республика Северная Осетия
  11. Республика Дагестан
  12. Республика Адыгея
  13. Иркутская область
  14. Орловская область
  15. Республика Тыва
  16. Республика Саха (Якутия)
  17. Брянская область
  18. Чукотский автономный округ
  19. Ивановская область
  20. Карачаево-Черкесская Республика

Регионы, запретившие деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов с 1 июля 2007 г.:

  1. Курская область
  2. Чувашская республика
  3. Челябинская область
  4. Смоленская область
  5. Сахалинская область
  6. Алтайский край (кроме игорной зоны)
  7. Саратовская область
  8. Ставропольский край - закон подписан 04.01.2007 года!
  9. Омская область
  10. Агинско-Бурятский автономный округ

Регионы, принявшие законы о запрете игорного бизнеса, вступающие в силу с иных дат (в скобках указаны даты вступления соответствующих законов):

  1. Республика Татарстан (запрет, за исключением 2 специально отведенных зон)
  2. Архангельская область (полный запрет c 01.01.08)
  3. Липецкая область (запрет игровых автоматов c 01.01.08)
  4. Томская область (запрет игровых автоматов c 01.01.08)
  5. Новгородская область (полный запрет с 01.07.08)
  6. Воронежская область (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  7. Санкт-Петербург (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  8. Ленинградская область (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  9. Рязанская область (полный запрет с 01.08.07)
  10. Ханты-Мансийский автономный округ (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  11. Республика Башкортостан (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  12. Республика Бурятия (полный запрет с 01.01.08)
  13. Московская область (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  14. Пензенская область (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  15. Костромская область (полный запрет с 01.01.08)
  16. Вологодская область (полный запрет с 01.01.08)
  17. Ямало-Ненецкий автономный округ (запрет игровых автоматов c 01.09.07)
  18. Республика Горный Алтай (вынос всех игорных заведений за территорию городов не менее чем на 2 км с 01.01.08)

Регионы, высказавшиеся за введение запрета игорного бизнеса, но так и не принявшие его:

  1. Ярославская область (закон о запрете не был поддержан)
  2. Владимирская область(закон о запрете не был поддержан)
  3. Кировская область(закон о запрете не был поддержан)
  4. Камчатская область (закон о запрете не был поддержан)
  5. Ростовская область (закон о запрете не был поддержан)
  6. Читинская область (закон о запрете не поддержан)
  7. Новосибирская область (закон о запрете не был поддержан)
  8. Тюменская область (полный запрет)
  9. Самарская область (полный запрет, кроме казино в Волжском и Красноярском районах)
  10. Республика Хакасия (полный запрет)
  11. Кемеровская область (полный запрет)
  12. Республика Коми (полный запрет)
  13. Свердловская область (запрет игровых автоматов с 01.01.08)
  14. Камчатская область (полный запрет)
  15. Амурский край (запрет игровых автоматов)

Источник: Ассоциации деятелей игорного бизнеса России

Портовые зоны в перспективе могут принести значительные выгоды, однако объем необходимых на первом этапе инвестиционных вложений достаточно велик. Сопоставление заявок на создание портовых ОЭЗ будет производиться отдельно по пяти морским бассейнам - Азово-Черноморскому, Арктическому, Балтийскому, Дальневосточному и Каспийскому[63].

Основным преимуществом портовых ОЭЗ выступают таможенные льготы для резидентов: с товаров, ввозимых в «зону», не будут взиматься акцизы и пошлины (в том числе и с оборудования), а факт пересечения товаром границы ПОЭЗ является основанием для возвращения НДС. Еще одна особенность - более длительный срок действия (иные типы ОЭЗ создаются на 20 лет, портовые - на 49 лет). Первая в России портовая ОЭЗ, вероятно, будет создана в Восточном порту Приморского края: региональная администрация уже начала подготовку соответствующей заявки для подачи на конкурс.

5.5. Приоритетные нацпроекты: региональные итоги

По официальным данным, средства, выделяемые на реализацию нацпроектов, а это примерно 10% от финансирования соответствующих отраслей, в течение прошедшего года работали эффективнее оставшихся 90%[64]. В дальнейшем осуществление приоритетных национальных проектов будет продолжено в формате государственных программ. Один из основных приоритетов – повысить эффективность использования бюджетных средств. В прокуратурах созданы специальные группы, задача которых - постоянный мониторинг реализации нацпроектов/госпрограмм.

Наиболее успешным проектом остается развитие агропромышленного комплекса (АПК). По данным Минсельхозразвития, «все контрольные целевые показатели полностью выполнены»[65]. Так, при плановом приросте производства скота и птицы на 7% фактический рост составит 14,4% (более чем на 1 млн. тонн). Лидерами по развитию сельского хозяйства за 2 года стали Белгородская – прирост на 86%, Липецкая - 41%, Пензенская - 39%, Московская - 26% области, Краснодарский и Ставропольский края - по 20%. Производство молока выросло на 4,5% (на 1 млн. 300 тыс. тонн). Лидеры роста - Дагестан и Карачаево-Черкессия (более 30%), Татарстан и Чувашия (более 13%), Челябинская область (12%), Башкортостан (8%). Поголовье крупного рогатого скота стабилизировалось на уровне 2005 г. Производители все активнее используют инвестиционные кредитные ресурсы: в 2005-2007 г. привлечено более 191 млрд. рублей таких кредитов. Уровень рентабельности предприятий повысился с 7 до 15%. Значительную роль в кредитовании АПК играет «Россельхозбанк», который стал основным институтом развития малых форм хозяйствования на селе. В 35 регионах осуществляются пилотные проекты по земельно-ипотечному кредитованию. Однако министр сельского хозяйства Алексей Гордеев настаивает: заложенные в госпрограмме темпы кредитования не соответствуют потребностям отрасли и могут вызвать дефицит кредитных ресурсов. Для его покрытия Гордеев предлагает увеличивать уставной капитал «Россельхозбанка» до 8 млрд. руб. ежегодно, привлекать средства Инвестфонда, Банка развития и пр[66]. Тем самым министр, контролирующий идущие на развитие АПК финансовые потоки, получит возможность укрепить и собственные позиции.

Реализация приоритетного национального проекта «Образование» в 2007 году сопровождалась изменением федерального законодательства в этой сфере, связанными с переходом на двухуровневую систему образования (бакалавриат+магистратура). Самым масштабным стало новое направление нацпроекта – конкурс на комплексную модернизацию регионов. В 2007 г. его выиграл 21 регион России[67]. В их числе -Астраханская, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Московская, Новгородская, Новосибирская, Псковская, Самарская, Свердловская, Тамбовская, Тверская области, Краснодарский и Красноярский края, республики Бурятия, Мордовия, Северная Осетия, Чувашия и Якутия. В общей сложности из государственной казны на три года им выделено более 7,5 млрд руб. В конце 2007 г. были отобраны еще 10 регионов, получат поддержку в течение 2008–2009 гг.: Амурская, Калужская, Томская, Саратовская области и Еврейская автономная область, Алтайский и Пермский края, республики Калмыкия, Карелия и Кабардино-Балкария[68]. Победители взяли на себя обязательства ввести новую систему оплаты труда учителей, предусматривающую доплаты за качество преподавания и за внеучебную работу, перейти на нормативно-подушевое финансирование школы, исчисляемое в зависимости от количества школьников, ввести единый госэкзамен (ЕГЭ), а также приступить к созданию государственно-общественной системы управления образованием (ввести в школах полновластные советы с участием родителей). Кроме того, трем субъектам РФ (Москва, Санкт-Петербург и Тюменская область) как имеющим значительные достижения в системе образования был присвоен статус «победитель-консультант». Планируется, что они примут участие в программе поддержки других регионов.

Национальный проект «Здоровье» в 2006-2007 гг. развивался по трем направлениям: развитие первичной медицинской помощи, развитие профилактики заболеваемости и повышение доступности высокотехнологичной медицинской помощи. Достижения касаются, прежде всего, роста заработной платы работников первичного звена (за два года - почти в 1,6 раза), хотя в абсолютных цифрах уровень оплаты их труда остается низким (тенденция прослеживается в общерегиональном масштабе). В настоящее время зарплата участковых терапевтов, педиатров и врачей общей практики составляет в среднем 22,6 тыс. руб., врачей-специалистов амбулаторно-поликлинических учреждений – 15,5 тыс. руб. Еще одно приоритетное направление - реализация программы родовых сертификатов и внедрение программы расширенного неонатального скрининга. По данным Минздравсоциразвития, Россия впервые достигла показателей развитых стран по уровню массового обследования новорожденных[69].

По другим направлениям картина не столь оптимистична. Сегодня высокотехнологичную медицинскую помощь получает лишь каждый четвертый россиянин, нуждающийся в ней. Причина – долгие сроки ожидания госпитализации и лечения и отсутствие современного медицинского оборудования. В конце 2007 г. были введены в эксплуатацию три федеральных центра высоких медицинских технологий из 15, строительство которых ведется в рамках нацпроекта «Здоровье», - центры сердечно-сосудистой хирургии в Пензе и Астрахани, центр травматологии, ортопедии и эндопротезирования в Чебоксарах (Чувашия). Планируется, что в 2008 г. будут сданы в эксплуатацию еще 10 медицинских центров: в Барнауле, Владивостоке, Калининграде, Красноярске, Новосибирске, Перми, Смоленске, Тюмени, Хабаровске и Челябинске[70].

Наиболее «проблемным» остается нацпроект «Доступное жилье». Цель нацпроекта - к 2010 г. увеличить долю населения, способного купить стандартную квартиру, втрое (с 10% до 30,5%), а объем возводимого жилья - вдвое (до 80 млн кв. м.) Согласно предварительным подсчетам, в 2007 г. построено более 60 млн кв.м. жилья (это на 19,4% больше, чем в 2006 г.), а объем жилищного строительства по сравнению с прошлым годом вырос примерно на 30%. Статистика также показывает, что цель нацпроекта, теоретически, становится достижимой: доступность жилья для россиян заметно возросла[71]. Если в 2006 г. доля граждан, которые могли купить квартиру или дом, составляла около 17% населения страны, то в 2007 г. этот показатель превысил 20%. Однако показатель ввода жилья на душу населения в среднем по стране остается крайне низким: лишь 0,43 кв. м. А износ жилого фонда в целом по России составляет порядка 70%. «Ориентира», позволяющий рассчитывать на выполнение «программы» нацпроекта - 1 кв. м. на душу населения - пока удалось добиться только регионам - лидерам строительной индустрии. К ним традиционно относятся наиболее сильные в экономическом плане субъекты – повышения уровня жизни граждан, проживающих на «дотационных» территориях, добиться заметно сложнее.

Крайне неоднородна и динамика жилищного строительства по регионам. В 2007 г. наиболее высокими темпами росло жилищное строительство в Сибирском и Уральском федеральных округах (125,7 и 124,4% к уровню 2006 г. соответственно), а наиболее низкими – в Дальневосточном и Центральном (113,1 и 113,3%). Однако в абсолютных показателях на Урале и в Сибири объем жилищного строительства все еще довольно низок. Так, регионы Уральского округа при названных темпах роста построили 5,45 млн кв. м жилья, Сибирского - 6,83 млн кв. м. При сравнении с регионами-общероссийскими лидерами их успехи выглядят скромно: в Москве темпы роста жилищного строительства составили лишь 1%, но было построено 4,83 млн кв. м., а Московская область, во многом силами предприятий столичного стройкомплекса, обеспечила ввод 7,59 млн кв. м. В целом же более половины сданного в эксплуатацию жилья приходится на 8 субъектов (из 84). Кроме Москвы и Подмосковья, к лидерам по объемам строительства жилья относятся Краснодарский край, Санкт-Петербург, Татарстан, Ростовская и Тюменская области, Башкортостан. Среди «отстающих» - Мурманская и Магаданская области, Адыгея, Еврейская автономная область.

Характерной чертой развития строительной отрасли в 2007 г. стали высокие темпы роста индивидуального строительства. Около 45% всей новой жилой площади было построено населением за счет собственных и заемных средств. Доля индивидуального домостроения в общей площади завершенного строительства жилья в республиках Калмыкия, Хакасия, Дагестан, Бурятия, Марий Эл, Адыгея, Кабардино-Балкария и Удмуртия, Краснодарском, Приморском краях, Пензенской, Оренбургской, Тамбовской, Ленинградской, Тульской, Тверской, Владимирской областях составила 70%-95%. В Ингушетии, Карачаево-Черкессии и Чечне, на территории вошедшего в состав Иркутской области Усть-Ордынского Бурятского АО, этот показатель близок к 100%.

Кроме того, в рамках программы обеспечения жильем военнослужащих и их семей «15+15» за 2 года построено 18,5 тысяч квартир в 5 субъектах федерации: в Москве и Санкт-Петербурге, а также Московской, Ленинградской и Калининградской областях[72].

Одной из основных проблем реализации «жилищного» нацпроекта остается контроль за использованием целевого финансирования. Однако добиться роста эффективности при сохранении существующей схемы (финансирование выделяется регионам в равных долях независимо от жилищных потребностей) вряд ли удастся.

Важным аспектом работы, начатой под руководством Дмитрия Медведева, в 2008 г. станет совершенствование законодательства. Правительство уже утвердило изменения в федеральную целевую программу «Жилище», направленные на увеличение до 35 лет возраста участников подпрограммы по обеспечению жильем молодых семей1. Готовятся постановления об использовании средств на строительство дорог в целях жилищного строительства, а также о внесении изменений в ФЦП «Жилище» в части, касающейся коммунальной инфраструктуры.

5.6. Реформа ЖКХ: состояние и перспективы

Одобренный правительством план реформы ЖКХ[73] подразумевает модернизацию всего жилищно-коммунального хозяйства страны, состояние которого на данном этапе оптимизма не вызывает. По данным Минрегионразвития, в среднем по России физический износ котельных достиг 55%, коммунальных сетей водопровода - 67%, канализации и тепловых сетей - 70%, электрических сетей - 60%, водопроводных насосных станций - 65%, канализационных насосных станций - 57%, очистных сооружений водопровода - 55% и канализации - 57%. В отдельных муниципальных образованиях износ коммунальной инфраструктуры составляет 70-80% и увеличивается на 2-3% в год. Около 30% основных фондов ЖКХ уже полностью выработали нормативный ресурс, что создает высокий аварийный потенциал.

Одним из основных препятствий на пути эффективного реформирования выступает монополистичный характер рынка жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Основой экономических отношений в этой сфере с советских времен и до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Управление производством ЖКУ централизовано, конкуренция практически не развита, и потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. На фоне последовательного увеличения стоимости ЖКУ для населения и отсутствия позитивных изменений в качестве предоставляемых услуг это чревато ростом социальной напряженности. Представляется, что перевод ЖКХ на рыночные правила работы, предполагающее упразднение государственной монополии, привлечение частного бизнеса и создание конкуренции, стоит рассматривать в качестве одного из основных показателей эффективности реализации реформы в целом.

Для обеспечения инвестиционной поддержки необходимых жилищно-коммунальному сектору масштабных преобразований летом прошлого года была создана госкорпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», координация работы которой находится в компетенции Министерства регионального развития.

С инициативой создания госкорпорации 26 апреля 2007 года выступил Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному собранию[74]. Это предложение было призвано поставить точку в межведомственной дискуссии об источники финансирования инвестиций в ЖКХ. Согласно Жилищному кодексу, разработанному ведомством Владимира Яковлева, все затраты на капитальный ремонт жилых помещений несет его собственник в полном объеме. Это положение встретило активное сопротивление со стороны региональных и муниципальных властей, что вполне закономерно: значительная часть жилищного фонда находится именно в муниципальной и региональной собственности. Особенно жесткую позицию по этому вопросу, в соответствии с традиционными «социальными» приоритетами столичного правительства, занял мэр Москвы Юрий Лужков. Так, в 2008 году совокупный рост тарифов на коммунальные услуги в Москве не превысит 18,5%. На данном этапе москвичи оплачивают 64% от общей стоимости услуг ЖКХ, остальное компенсирует город.

Ответным шагом руководства Минрегионразвития, который был призван снизить степень недовольства губернаторов и глав муниципалитетов, стало «продвижение» проекта приватизации квартир и создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). В результате издержки по капитальному ремонту должны были частично «переложены» непосредственно на население. Эти инициативы нашли отражение в документе «Комплекс мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 гг.»[75]. Однако практика показала, что процесс приватизации и создания ТСЖ идет медленно, и сроки его завершения неоднократно переносились.

Жесткую позицию по отношению к программе реформирования ЖКХ, представленной Минрегионразвития, изначально занял и глава Минфина Алексей Кудрин, приоритеты которого не предусматривают вложения значительных финансовых средств в низкорентабельные проекты. Однако основным фактором, предопределившим необходимость вмешательства федерального Центра, стала ценовая конъюнктура на рынке недвижимости крупных городов. По данным статистики, осенью 2006 г. был отмечен пик роста цен на жилье в Москве и многих региональных центрах, и в дальнейшем их снижение стало незначительным, что поставило под угрозу реализацию (в запланированные сроки) национального проекта «Доступное жилье». В итоге ответственным за возможное неисполнение сроков реализации нацпроекта «Доступное жилье» и негативные эффекты реформы ЖКХ было «назначено» руководство Минрегионразвития. А на федеральном уровне активизировалась работа по нормативному обеспечению инициатив президента и правительства по выводу из кризиса социально значимой отрасли. Основу составил закон «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», который был принят в июле 2007 г[76].

Согласно закону, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства формируется за счет средств (федеральный и местные бюджеты) и имущества - имущественного взноса РФ в размере 240 млрд. рублей, а также доходов, получаемых фондом от размещения денежных средств. В наблюдательный совет Фонда войдут 17 человек - представители Президента РФ (6), правительства РФ (5), Федерального собрания (по 2 от ГД и СФ) и Общественной палаты(2). Ограниченный срок деятельности фонда - до 1 января 2012 года. На цели переселения граждан из аварийного жилья и проведение капитального ремонта жилищного фонда в ближайшие пять лет предполагается потратить 240 млрд. рублей, в том числе 95 млрд. рублей на переселение граждан и 145 млрд. рублей на капитальный ремонт.

Закон содержит 14 условий, которые должен выполнить регион, чтобы претендовать на средства фонда. Одно из самых сложных – отсутствие задолженности за оплату ЖКУ. Регламентирован и перечень видов капитального ремонта (ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, лифтового оборудования и пр.).

В окончательном варианте закона «смягчены» некоторые условия предоставления субсидий из фонда на ремонт жилья. Так, доля работающих в сфере ЖКХ муниципалитета коммерческих предприятий, необходимая для получения им господдержки до 1 января 2009 г., снижена с 50% до 25%, а доля многоквартирных домов с товариществами собственников жилья (ТСЖ) - с 10% до 5%. Процесс увеличения числа обслуживающих жилищно-коммунальную сферу предприятий и образования ТСЖ также продлен. Доля коммерческих предприятий должна составить 80% в каждом муниципальном образовании, а доля домов с ТСЖ - 10% к 2010 г. и до 20% к 1 января 2011 г. Таким образом, расширяется число муниципалитетов, которые могут получить поддержку фонда. Важно учесть, что фонд будет предоставлять поддержку не менее чем двум муниципалитетам региона, в которых численность населения составляет не менее 20% от общего населения региона.

Наконец, в законе определен порядок распределения средств фонда между регионами. Лимит для региона рассчитывается как произведение общего объема средств (240 млрд руб.) на отношение площади жилого фонда в регионе к площади жилого фонда в стране. Сумма поддержки для региона не может быть менее 500 млн руб. и более 8 млрд руб. Порядок их расходования четко регламентируется: 60% средств должно идти на капитальные ремонты и 40% - на переселение граждан из ветхого жилья. Доля софинансирования проектов фонда за счет средств регионального бюджета рассчитывается, исходя из бюджетной обеспеченности граждан в каждом субъекте федерации: она не может быть ниже 20% и выше 50% от общей стоимости ремонта. Доля софинансирования ремонтов и переселений со стороны граждан ограничена 5% от общей суммы; кроме того, в законе появилась и новая глава о размещении временно свободных средств фонда.

Однако к началу 2008 г. выяснилось, что концепция Минрегионразвития, курирующего деятельность «коммунальной» корпорации, несколько изменилась. Если раньше речь шла о системе финансовой поддержки регионов и муниципалитетов, то сейчас – скорее о единовременной выплате. Замминистра регионального развития Сергей Круглик в ходе общения с журналистами 31 января отметил, что ведение капитального ремонта - «основная задача регионов и муниципалитетов»[77]. С точки зрения логики это вполне закономерно: значительная часть жилищного фонда находится именно в муниципальной и региональной собственности. При этом ни на одной из территорий страны, где в прошлом году рост бюджетных доходов достигал 50%, не были увеличены расходы на реставрацию жилищного фонда. Между тем средств созданного по решению президента фонда хватит не более чем на 5-7% от общего объема необходимых вложений в разрушающееся коммунальное хозяйство.

Требования, предъявляемые к потенциальным получателям субсидий и касающиеся введения 100%-ной оплаты услуг ЖКХ и новых тарифов на содержание жилья, для большинства регионов трудновыполнимы, по крайней мере, в ближайшее время. Так, представители мэрии Москвы неоднократно заявляли, что им кажется «несправедливым и невыполнимым» требование установления для горожан тарифа на содержание жилья в размере 5% от стоимости капитального ремонта кондоминиума. Кроме того, правительство Москвы не готово к ускорению перехода к предлагаемому «разгосударствлению предприятий коммунальной отрасли». С 1 января 2010 г., согласно требованиям упомянутого ранее закона №185 «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в половине компаний, действующих в сфере коммунальных услуг, доля города не должна превышать 25%, а с 2011-го таких организаций на рынке электро-, газо-, теплоснабжения должно быть уже 80%. Заявления столичных чиновников о том, что государственное участие в коммунальном секторе –гарантия стабильности – мотивированы, в первую очередь, особенностями функционирования ЖКХ в Москве. Речь идет о тесной связи работающих в коммунальной сфере компаний с властными структурами города, что ведет к монополизму. Основой экономических отношений в этой сфере с советских времен остается система бюджетного дотирования предприятий, управление производством ЖКУ централизовано, конкуренция практически не развита, и потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. Перевод ЖКХ на рыночные правила работы, предполагающее упразднение государственной монополии, привлечение частного бизнеса и создание конкуренции представляется одним из основных показателей эффективности реализации реформы в целом.

Кроме того, для целого ряда дотационных регионов серьезную проблему представляет отмена перекрестного субсидирования и установление для горожан 100%-ной оплаты коммунальных услуг, - это угрожает резким снижением уровня жизни. Наиболее же распространенной причиной отказа в софинансировании Центром программ капитального ремонта в регионах остается медленное создание товариществ собственников жилья. Из 75 субъектов РФ, подавших заявку на субвенции из фонда ЖКХ, 39 не смогли преодолеть 5%-ный барьер по количеству ТСЖ. Всего условиям получения материальной помощи фонда, размер которой составит от 500 млн руб. (для таких территорий, как Чечня и Ингушетия) до 8 млрд руб. (для таких городов, как Москва, Санкт-Петербург и Калининград), отвечают только 35 российских регионов.

Первым регионам, выполнившим предусмотренные законом о фонде содействия реформированию ЖКХ условия (в их числе, вероятно, окажутся Челябинская, Белгородская, Калининградская и Архангельская области) федеральная поддержка будет оказана уже в феврале 2008 г. Остальным средства фонда будут выделяться по мере выполнения региональными властями всех условий. При этом мер давления на региональные власти с целью ускорения коммунальных преобразований не предусмотрено, а значит, госкорпорация вряд ли станет основным «локомотивом» реформы. Срок ее существования, скорее всего, не ограничится 2012 г.: в будущем фонд содействия реформе ЖКХ может стать одним из так называемых «институтов развития», который будет привлекать средства с рынка и кредитовать население на капитальный ремонт домов под гарантию будущих коммунальных выплат».

5.7. Региональные итоги выборов в Государственную Думу

Несмотря на отсутствие порога явки и отмену голосования по одномандатным округам, при котором избирались кандидаты, наиболее известные рядовому избирателю того или иного района, в подавляющем большинстве регионов был зафиксирован рост электорального участия. В 2007 г. В 2007 г. явка составила 63,7% против 55,6% в 2003 г. Это стало следствием, в первую очередь, предельного напряжения административного ресурса. Особые масштабы это явление традиционно приняло в республиках Северного Кавказа и субъектах с сильной «вертикалью власти». Так, явка в Ингушетии составила 98%, и столько же в регионе набрала «Единая Россия». В Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии на участки пришли 97% и 94% граждан соответственно, а результат «ЕР» составил 96% и 94%. При этом в нескольких районах Ингушетии и Карачаево-Черкесии был зафиксирован 100% результат партии «Единая Россия» при такой же явке. Своеобразный рекорд был отмечен в Чеченской республике: проголосовало более 99% жителей, из них 99,27% выбрали «Единую Россию» (на 2-м месте КПРФ с 0,15%). Кроме того, высокий результат по явке зафиксирован в регионах с сильной административной «вертикалью»: Кемеровской области (76,84%), на Чукотке (78%), в республиках Татарстан (около 80%) и Мордовия (93,4%).

Усиление административного регулирования избирательного процесса стало одной из отличительных черт прошедшей кампании. Ключевую роль в агитации в подавляющем большинстве субъектов РФ сыграли губернаторы и лояльные им главы муниципальных образований. Отчасти с этим связано и заметное увеличение результатов «партии власти» по сравнению с выборами 2003 г. Так, в Нижегородской области отмечен рост почти вдвое - с 31,96% (2003 г.) до более 60%; в Москве - с 34,43% до 54%.

Одним из важнейших последствий преобладания «административного ресурса» над другими методами предвыборной борьбы стало «выравнивание» субъектов федерации относительно фактора электоральных предпочтений. Традиционное деление по принципу «провластный север - оппозиционный юг» уходит в прошлое, и сегодня в регионах так называемого красного пояса, равно как и в других субъектах, доминирующее положение занимает «Единая Россия».

Однако в большинстве субъектов отчетливо прослеживается новая линия раскола - между крупными городами и областными центрами, где выше доля протестного и оппозиционного электората, и сельской местностью, ориентированной на массовую поддержку «партии власти». Среди протестно настроенных городов - Воронеж («всего» 48% у «ЕР», наиболее высокий результат по области - в Павловском избирательном округе (64,31%), Омск и Самара (по 51% в городах, по областям - 66,5% и 54,6%). Очень показательно, что в Самаре и Тольятти за КПРФ проголосовали по 20%, тогда как на селе поддержка компартии была гораздо меньше. В Саратове и Смоленске «ЕР» получила по 54% (по Смоленской области такой же результат, а в Балашовском и Балаковском округах Саратовской гораздо выше - 68,3% и 70,3%), в Ярославле - 53% (по области - немногим больше), в Екатеринбурге - 55,7% (по области около 62%).

Некоторые региональные итоги выборов-2007
Регион Глава региона Результат «Единой России» 2 дек. 2007 г., %
Самые высокие результаты «Единой России»
Чеченская республика Рамзан Кадыров 99,4
Ингушетия Мурат Зязиков 98,7
Кабардино-Балкария Арсен Каноков 96,1
Мордовия Николай Меркушкин 93,4
Карачаево-Черкесия Мустафа Батдыев 92,9
Дагестан Муху Алиев 89,2
Республика Тыва Шолбан Кара-оол 89
Агинский Бурятский АО Баир Жамсуев 83,2
Башкортостан Муртаза Рахимов 83,1
Татарстан Минтимер Шаймиев 81
Самые низкие результаты «Единой России»
Ненецкий АО Валерий Потапенко 48,8
Санкт-Петербург Валентина Матвиенко 50,3
Ярославская область Анатолий Лисицын 53,2
Смоленская область Виктор Маслов 53,9
Москва Юрий Лужков 54,1
Алтайский край Александр Карлин 54,7
Приморский край Сергей Дарькин 54,8
Мурманская область Юрий Евдокимов 55,1
Магаданская область Николай Дудов 55,2
Кировская область Николай Шаклеин 55,4

Источник: ЦИК РФ

Рекордную поддержку «партии власти» оказали регионы Северного Кавказа. Здесь результаты «ЕР» также выросли по сравнению с выборами 2003 г. Чечня - 99,4% (было 80,9%), Ингушетия - 98,7% (было 57%), Кабардино-Балкария - 96,1% (74,7%), Карачаево-Черкесия - 94% (49,6%) Адыгея - 70,97%. На втором месте после северокавказских республик (из регионов ЮФО) - Ростовская область - 71,9% за «ЕР». Ранее ее опережал Краснодарский край, где на этот раз «единороссы» выступили успешно, но ниже общероссийского уровня: 61,6% против 64%. Из регионов Приволжского ФО интересна и «эволюция» Башкирии - 83% за «ЕР» в 2007 г. против 38,9% в 2003 г. Также более 80% набрали «единороссы»» в Тыве, Мордовии, Агинском Бурятском АО, Татарстане.

Не удалось в полной мере достигнуть своих целей «партии власти» в Карелии, Алтайском и Приморском краях, Архангельской, Владимирской, Костромской, Псковской, Иркутской, Калининградской, Кировской, Магаданской, Самарской и Московской областях. В этих регионах результаты «ЕР» составили от 55 до 57%. Не столь успешно прошло голосование и в городах федерального значения: в Москве «единороссы» получили 54%, в Санкт-Петербурге - 51%. В последнем случае негативную роль сыграли как «отстраненная» позиция губернатора Валентины Матвиенко (которая в полной мере так и не включилась в агитационный процесс), так и эффективная работа с избирателями активистов местного отделения «Справедливой России». Успех «эсеров» в северной столице (15% голосов) обеспечил и удачный выбор кандидатов в первую «тройку»: Оксана Дмитриева и Юрий Болдырев - фигуры в Петербурге известные и достаточно популярные.

КПРФ и ЛДПР в ходе кампании апеллировали, преимущественно, к своему «ядерному» электорату, тогда как «эсеры» рассчитывали как на «своих», так и на голоса «колеблющихся» избирателей других партий - «ЕР» и «коммунистов».

«Зюгановцы» традиционно уверенно выступили в Краснодарском крае и Волгоградской области, набрав 14,51% и 15,7% соответственно. Кроме того, как и в ходе предыдущего электорального цикла, важнейшей их опорой остаются крупные города: Воронеж (почти 22%), Омск (17,7%), Новосибирск (16,21%), Москва (14,4%). В Самаре и Тольятти за КПРФ проголосовали по 20%.

Основной регион поддержки ЛДПР традиционно - Крайний Север и Дальний Восток, где высока доля протестных настроений. Эти предпочтения за последние 4 года практически не изменились, и вполне закономерно, что самые успешные регионы для «либерал-демократов» - Магаданская и Читинская области (по 15%). В протестном Воронеже «жириновцы» набрали 12,4%.

«Справедливой России» удалось удачно выступить в Карелии (11,3%), Ленинградской (12,7%) и Нижегородской (12%) областях, Якутии (13,2%), Ставропольском крае (13,5%) и около 15% она набрала в Петербурге. На фоне массового оттока кадров в связи с переориентацией региональных элит на поддержку «партии власти» закономерно, что основные успехи «эсеров» были связаны с харизматичными лидерами списков. Так, в Петербурге избиратели проголосовали за Оксану Дмитриеву, а в Астрахани рекордные 20% помог собрать депутат Олег Шеин. Итоги выборов в Ставропольском крае во многом стали реакцией на скандальное исключение из списка мэра краевого центра, популярного (в отличие от губернатора Черногорова) политика Дмитрия Кузьмина (против градоначальника было возбуждено уголовное дело). А в Нижегородской области немаловажной оказалась «развлекательная» часть агитации - бесплатные концерты певицы Эдиты Пьехи, любимой значительной частью целевого электората «СР» - пенсионеров.

Региональные итоги выборов депутатов Государственной Думы в целом ряде субъектов РФ могут способствовать кадровым перестановкам. Речь идет о тех из них, где запланированных результатов «Единой России» не удалось достичь из-за слабости или непопулярности местных руководителей, не сумевших консолидировать административный ресурс и мобилизовать электорат. Так, вероятен уход с должности в 2008 г. (по истечении срока полномочий) губернаторов Кировской и Магаданской областей Николая Шаклеина и Николая Дудова (тем более, что ресурсом «доверия» президента они не обладают). Глава Архангельской области Николай Киселев может не дождаться положительного ответа на поставленный еще в августе 2007 г. вопрос о «доверии». Неустойчивы позиции Николая Виноградова (Владимирская область), Владимира Кулакова (Воронежская область), Александра Черногорова (Ставропольский край). Некоторые региональные главы предпочли превентивные меры, добровольно покинув губернаторские посты: Анатолий Лисицын (Ярославская область) перешел на депутатскую работу в Госдуму, а Виктор Маслов (Смоленская область) – в Совет Федерации. Основным мотивом в обоих случаях стало стремление избежать отставки после неудачного проведения федеральной избирательной кампании: регионы Лисицына и Маслова вошли в десятку субъектов, где «Единая Россия» получила наименьшие результаты (53,2% и 53,9% соответственно) и «наверху» считали, что главы субъектов «не доработали».

5.8. Выборы президента: региональные элиты решают «проблему-2008»

Появление фаворита в борьбе за статус «преемника» в лице первого вице-премьера Дмитрия Медведева для региональных элит стало неожиданностью. Тем не менее, губернаторы и мэры поспешили заявить о том, что поддерживают «выбор президента» и тем самым вновь продемонстрировали лояльность Центру. Это вполне закономерно: ключевой задачей для представителей губернаторского корпуса в «переходный» период остается сохранение собственных властных ресурсов.

На предыдущем этапе основным механизмом ее решения выступала постановка перед президентом вопроса о «доверии». Значительный политический вес Владимира Путина, который и после ухода с поста, вероятно, сохранит высокий уровень влияния и статус «национального лидера», рассматривался губернаторами как наиболее надежная гарантия сохранения своих позиций в среднесрочной перспективе. Именно этим объяснялась весенняя «волна» досрочных сложений полномочий с расчетом на переназначение. Главы политически стабильных и экономически относительно благополучных субъектов успешно решили поставленные задачи (Александр Ткачев (Краснодарский край), Борис Громов (Московская область), Евгений Савченко (Белгородская область), Виктор Толоконский (Новосибирская область), Леонид Полежаев (Омская область), Вячеслав Позгалев (Вологодская область) и др.).

Для ряда сильных «путинских» региональных лидеров поддержка «преемника» может оказаться залогом реализации значительных политических амбиций: так, Юрий Лужков уже заявил о намерении добиться объединения Москвы и области в «суперрегион», к подобному проекту с участием «северной столицы» периодически возвращается Валентина Матвиенко. Логика действия, вполне возможно, определяется расчетом на то, что на первом этапе президентства нового главы государства региональная политика не будет находиться в числе приоритетных вопросов повестки дня, и это даст влиятельным губернаторам определенную свободу для «маневра».

Преемники более «слабых» губернаторов, которые в текущем году были фактически назначены президентом, также чувствуют себя достаточно уверенно (Сергей Митин (Новгородская область), Николай Колесов (Амурская область), Вячеслав Наговицын (Республика Бурятия), Александр Хорошавин (Сахалинская область) и др.). Для них основной задачей на среднесрочную перспективу станет «игра на удержание» - именно этой стратегией и будет определяться взаимоотношения «новых назначенцев» с федеральным Центром.

Положение не имеющих ресурса «доверия» региональных глав (Николай Шаклеин (Кировская область), Мустафа Батдыев (Карачаево-Черкесия), Николай Максюта (Волгоградская область), Георгий Шпак (Рязанская область) и др.) наименее устойчиво. Для оставшихся «всенародно избранными» губернаторов заявления о поддержке Дмитрия Медведева стали попыткой использовать «последний шанс» на благоприятную политическую перспективу. В этом смысле показательно, что одним из первых о «достойном во всех отношениях преемнике» высказался губернатор Архангельской области Николай Киселев1, который уже несколько месяцев ждет ответа из Администрации президента на свой вопрос о «доверии».

Фактическое руководство подготовкой к президентским выборам, вне зависимости от распределения должностей в избирательных штабах Дмитрия Медведева (их возглавляют, в основном, губернаторы или их первые заместители), в большинстве случаев возложено на глав регионов. Содержание президентской кампании с «технологической» точки зрения станет вполне традиционным: основная задача губернаторов состоит в максимально эффективном использовании административного ресурса для мобилизации «провластно» настроенных избирателей. В период смены власти на федеральном уровне этот ресурс становится наиболее востребованным, и не исключено, что успешность решения поставленных задач может стать важным фактором, влияющим на губернаторское будущее.

5.9. Ситуация на Северном Кавказе

Борьба с угрозой дестабилизации ситуации на Северном Кавказе остается одним из приоритетных направлений региональной политики. Угрозы безопасности носят системный характер: об этом свидетельствуют как террористические акты против населения (взрывы пассажирских автобусов и маршрутных такси в Ставропольском крае, Дагестане, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии), так и периодические «обострения» ситуации в Дагестане на фоне затянувшегося кризиса власти в Ингушетии.

В 2007 г. федеральные силы в республиках Северного Кавказа, по официальным данным, действовали достаточно эффективно. В течение года в СМИ периодически появлялась информация о том, что федеральное присутствие в регионе сокращается, что мотивировалось успешным выполнением поставленных задач. Статистика свидетельствует о том, что количество совершенных террористических актов сократилось более чем в 2,5 раза: в 2006 году - 112, за 2007 год - 40 терактов. «Стоявшие перед комитетом задачи на 2007 год в целом решены», - цитирует слова главы Национального антитеррористического комитета Николая Патрушева «Интерфакс»2. Одной из получивших широкое освещение в СМИ успешных спецопераций стало уничтожение 18 сентября в Дагестане «амира дагестанских моджахедов» Раппани Халилова. Халилову инкриминируют организацию террористических актов в Буйнакске в 1999 г. и в Каспийске в 2002 г. (во время парада в День победы), а также серии нападений и диверсий (всего около 60 эпизодов). После смерти Шамиля Басаева он выступал одним из лидеров северокавказского террористического «подполья», занимая в негласной иерархии, как следует из сообщений ФСБ, второе место после президента самопровозглашенной Ичкерии Доку Умарова (последний претендует на роль лидера экстремистских группировок в масштабе всего Южного федерального округа)3.

Вместе с тем, решение проблемы «адресного» терроризма, осуществляемого небольшими мобильными группами боевиков в северокавказских республиках, пока не найдено. В Ингушетии под угрозой оказываются, в первую очередь, члены окружения президента республики Мурата Зязикова и представители русскоязычного населения, в Дагестане – представители «силовых» структур, органов законодательной власти и Духовных управлений мусульман, в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии – сотрудники местных правоохранительных органов. В связи с ростом экстремистской активности в предвыборный период (начиная с июля 2007 г.) федеральная группировка была усилена не только численно, но и «материально». К настоящему времени практически завершено формирование двух мотострелковых горных бригад общей численностью около 4,5 тыс. человек. В их военной подготовке использован опыт горных боев в Афганистане и Чечне, а также наработки иностранных государств. Бригады дислоцированы в Карачаево-Черкесии (станица Зеленчукская) и в Дагестане (село Ботлих). А незадолго до окончания федеральной парламентской кампании заместитель генпрокурора по ЮФО Иван Сыдорук публично признал, что, несмотря на все усилия, не удалось «перекрыть ни одного канала финансирования террористов». По данным Генпрокуратуры, общий «бюджет» различных экстремистских организаций, действующих в регионах Северного Кавказа, составляет порядка $1,5 млн. – эти средства предполагается потратить на проведение террористических акций1.

Период «переформатирования» любой политической системы характеризуется ослаблением управленческих механизмов, и сфера безопасности становится наиболее уязвимой - именно эта логика лежит в основе нынешнего «всплеска» экстремистской активности на юге России. Заинтересованные в дестабилизации системы силы стремятся использовать благоприятный момент, в том числе, и для расширения собственной ресурсной базы (по данным правоохранительных органов, на данном этапе она на порядок меньше того объема средств, которым располагали боевики в конце 1990-х гг.).

Наименее благополучными регионами Северного Кавказа с точки зрения безопасности в течение года оставалась Ингушетия. Активизация экстремистских группировок в республике происходит на фоне углубления политического кризиса. За последний год похищения стали столь же «обыденным» фактом в Ингушетии, как и подрывы блокпостов или нападения на сотрудников милиции. Показательно, что подобные преступления затронули и семью президента: в марте был похищен его дядя Урусхан Зязиков (был освобожден в августе, по официальной версии, без уплаты выкупа). Невысокий уровень доверия населения президенту Мурату Зязикову и подчиняющимся ему правоохранительным органам серьезно затрудняет для местных «силовиков» самостоятельное выполнение поставленных задач.

Ключевым фактором, определяющим поражение администрации Ингушетии в борьбе с экстремистами, выступает неэффективность административного ресурса главы республики, в результате чего «силовые» методы оказываются наименее действенными. Это подтверждает и сравнение с положением дел в соседних субъектах. В отличие от, например, Рамзана Кадырова, пришедшего к власти в Чечне в результате победы в политическом торге не только на федеральном уровне, но и с представителями местных групп интересов, Мурат Зязиков остается для родовых ингушских кланов в большей степени «назначенцем» Центра. Этому способствует и его работа по реализации одобренных на федеральном уровне программ: одной из самых масштабных стало возвращение русскоязычного населения2, которое в начале 1990-х годов в массовом порядке покидало республику из-за обострения межэтнических противоречий. На фоне нерешенности проблемы Пригородного района, воспринимаемой значительной частью ингушского общества как явное ущемление интересов исторически проживающего на этой территории населения, «русский вопрос» обостряет существующие противоречия. Это подтверждает и целый ряд «показательных» терактов против членов русскоязычных семей, проживающих в республике.

В условиях кризиса власти беспрецедентную активность развила ингушская оппозиция. Так, владелец оппозиционного президенту Мурату Зязикову интернет-ресурса Ingushetia.ru Магомед Евлоев провел акцию «Я не голосовал»3, в которой, по утверждению организаторов, приняли участие 54% избирателей республики. Кроме того, по словам Евлоева, были собраны и доставлены в Москву 88112 заявлений ингушских избирателей, которые утверждают, что участия в голосовании на выборах в Государственную Думу 2 декабря 2007 г. не принимали. Число собранных подписей составляет более половины избирателей республики. Руководство же Ингушетии объявило о том, что участие в выборах приняли порядка 98% жителей республики.

Усиление федерального присутствия в регионе положительно воспринимается как руководством республики, так и общественностью и правозащитными организациями. Характерной чертой риторики всех сторон внутреннего конфликта выступает публичная поддержка курса Владимира Путина и осуждение террористических действий. Однако по вопросу методов и средств «наведения порядка» подобного единодушия не наблюдается: местная общественность склонна обвинять президента в неспособности удержать ситуацию под контролем и предотвратить «перегибы» (это касается, в частности, задержаний и обращения с подозреваемыми в терроризме), а «силовиков» - в неоправданном применении насилия. Вместе с тем, однозначные оценки вряд ли могут быть объективными: камни и бутылки с зажигательной смесью стали привычной реакцией участников митингов в Ингушетии (и других республиках Северного Кавказа) на попытки правоохранителей ограничить их активность.

Стать арбитром в сложившейся кризисной ситуации недовольные призывают Владимира Путина. Так, депутат народного собрания Ингушетии Баматгирей Манкиев и группа его коллег обратились к президенту с письмом, в котором заявляют, что президент Мурат Зязиков не предоставляет (при федеральных «инспекциях») истинных сведений о ситуации в республике1. Последнее для жителей региона особенно актуально: одним из стимулов для роста протестной активности выступают появляющиеся в местной прессе после визитов федеральных чиновников оптимистичные картины социально-экономических достижений (в частности, в сфере жилищного строительства).

Политический кризис в Ингушетии серьезно осложняет ситуацию в сфере безопасности. Ситуацию усугубляет недостаточная управленческая эффективность органов власти на местах: объективные данные свидетельствуют об успехах «силовых» структур, однако усилия специально созданных при региональных администрациях ЮФО комиссий по-прежнему носят чисто «символический» характер, не говоря уже об органах местного самоуправления. Тем не менее, развитие событий не приведет к началу военной кампании, подобной контртеррористическим операциям на территории Чечни. Это связано с тем, что карта конфликтов на Северном Кавказе сегодня серьезно отличается от ситуации конца 1990-х гг. Решительный подход к борьбе с экстремизмом и начало второй чеченской кампании в 1999 г. стали отправной точкой для стремительного роста рейтинга популярности Владимира Путина. В дальнейшем успехи в деле «замирения» Чечни (проведение выборов президента и парламента республики, принятие конституции и прекращение, в итоге, военных действий) ассоциировались именно с его участием. Сегодняшняя картина жизни в республике в социально-экономическом плане кардинально отличается от военного времени, хотя этот успех (в частности, поддержка режима наибольшего благоприятствования правительству Кадырова) в перспективе чреват для Центра ростом политических издержек. Стоит учесть, что политический курс глав северокавказских республик сегодня во многом строится на неформальных договоренностях, достигнутых при непосредственном участии действующего главы государства. Однако к смене модели управления регионом федеральный Центр в обозримой перспективе не готов, и «силовые» методы удержания ситуации под контролем в сочетании с поддержанием «договороспособных» режимов останутся приоритетными.

[42] Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. //lhttp://www.kremlin.ru/text/psmes/2007/09/145331.shtml

 

[43] См.: Персональная страница Д.Н. Козак // http://www.viperson.ru/main.php

1 РИА «Новости» // http://www.rian.ru/politics/government/20070927/81206259.html

2 См., напр.: По пояс в ЖКХ // Российская газета. 2006. 20 октября.

1 См.: Минрегионразвития РФ обещает дать регионам больше экономической свободы // http://gosrf.ru/full_1_3_6_1822.htm

2 См.: Путин считает нужным разработать концепцию "макрорегионов" // http://www.gzt.ru/politics/2007/11/30/184547.html

3 Минрегионразвития РФ обещает дать регионам больше экономической свободы // http://gosrf.ru/full_1_3_6_1822.htm

[44] См.: Иванов В. Путинский федерализм. М., 2007. Глава 4.

[45] См.: Иванов В. К годовщине губернаторской реформы // http://www.vz.ru/columns/2007/9/13/108905.html

[46] Термин получил широкое употребление в экспертном сообществе. См., напр: Мигалкин С. Варягов тянет в регионы //http://www.stratagema.org/publications.php?nws=ip17n3701132937; Кынев А. Губернаторская инженерия //http://www.ng.ru/ng_politics/2007-10-02/11_ingenering.html; и др.

[47] См.: http://www.rg.ru/2008/01/29/reg-bajkal/geniatulin-anons.html; http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=754294&ct=news

[48] См.: Инвестиционный климат в российских регионах // http://www.raexpert.ru/rankingtable/?table_folder=/region_climat/2007/tab1/; Инвестиционный риск в российских регионах // http://www.raexpert.ru/rankingtable/?table_folder=/region_climat/2007/tab2/

1 См.: Козак в паре с Исхаковым // http://www.rg.ru/2007/10/04/ishakov.html

2 См.: Попов А. Необходимый рудимент // http://www.expert.ru/articles/2007/12/25/polpredsudba/; Ризен Г. Представлен и полномочен // http://www.rosbalt.ru/2007/10/16/422891.html; Шарандин Ю. Центр принятия решений смещается // http://www.regions.ru/news/fedsovet/2101512/ и др.

3 Персональная страница Г.А. Рапота //http://www.viperson.ru/main.php

[49] Подробно об этом см.: Симонов К. Энергетическая сверхдержава. М., 2006. С. 254-269.

2 См., напр: Фаризова С. Игорев А.Полпред внутренних дел // Коммерсант. 2007. 31 октября.

3 См.: Замминистра МВД стал полпредом // http://www.gzt.ru/politics/2007/10/30/164233.html

1 См.: Попов А. Россия без «матрешек» // Финанс. 2006. № 16. 24 апреля - 7 мая.

[50] См.: Иванов В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2007 гг.). М., 2007. Гл. 2.

[51] Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области // http://www.sibstat.gcom.ru/

[52] См. об этом: http://www.lenta.ru/news/2008/01/24/nao/

[53] См.: http://www.rian.ru/politics/regions/20070706/68507556.html

[54] См.: http://www.lenta.ru/news/2007/12/07/unite/

[55] ИА «REGNUM» // http://www.regnum.ru/news/947313.html

[56] См.: «Российские особые экономические зоны» http://www.rosez.ru/?region=0

[57] ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://www.garant.ru/hotlaw/doc/105485.htm

[58] См.: Греф ставит на зоны // http://www.rosoez.ru/news/media/143674/

[59] См.: «Российские особые экономические зоны» // http://www.rosez.ru/?region=3; http://www.rosez.ru/?region=9

[60] Интерфакс // http://www.interfax.ru/r/B/finances/379.html?menu=35&id_issue=11947616

[61] Ассоциация деятелей игорного бизнеса // http://vib.adib92.ru/main.mhtml?PubID=6166&Part=19

[62] Ассоциация деятелей игорного бизнеса // http://adib92.ru/main.mhtml?Part=1&PubID=795

[63] РИА «Новости» // http://www.rian.ru/economy/20080201/98128675.html

[64] Время новостей. 2008. 16 января. С. 1.

[65] Департамент экономических программ и анализа // http://mcx.ru/dep_doc.html?he_id=797&doc_id=17947

[66] Там же.

[67] Региональные проекты модернизации образования // http://www.rost.ru/projects/education/11216/aed9.shtml

[68] Приоритетные национальные проекты/ Новости // http://www.rost.ru/news/2008/01/252027_12591.shtml

[69] Итоги реализации нацпроекта «Здоровье» // http://www.c-society.ru/main.php?ID=348291&ar2=300&ar3=300

[70] http://www.dp.ru/novosibirsk/news/medicine/2007/06/05/222374/

[71] Первые итоги реализации ФЦП "Жилище" и нацпроекта "Доступное жилье" // http://www.estateline.ru/news/11378

[72] Первые итоги реализации ФЦП "Жилище" и нацпроекта "Доступное жилье" // http://www.estateline.ru/news/11378

1 Ход реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // http://www.rost.ru/projects/habitation/hab7/hab_totals1_06.shtml

[73] См.: Информационный центр реформы ЖКХ // http://www.gkh-reforma.ru/

[74] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. http://www.garant.ru/prime/20070428/91028.htm

[75] http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/O_komplekse_meropriyatiy.ppt

[76] Российская газета. 2007. 27 июля.

[77] Время новостей. 2008. 1 февраля. С. 3.

1 http://spb.rbc.ru/freenews/20071210190313.shtml?print

2 http://www.kavkaz-uzel.ru/newstext/news/id/1203439.html

3 См.: Маркедонов С. Раппани Халилов и структуры повседневности // http://www.politcom.ru/article.php?id=5106

1 См.: Шавлохова М., Бальбуров Д. На теракты перед выборами выделено $1,5 млн // http://www.gzt.ru/incident/2007/11/19/220030.html

2 См.: http://www.rosbalt.ru/2007/08/07/404575.html

3 См., напр.: http://www.gzt.ru/politics/2008/01/16/150826.html

1 См.: http://www.islamnews.ru/news-print-8242.html

» Часть 6. Наука. Культура. Образование


Книги

Нефтегазовый фактор в мировой геополитике
Россия 2008. Отчет о трансформации
Россия 2007. Тенденции развития
Глобальная энергетическая война
Энергетическая сверхдержава
Мир нефти и газа очень тесно связан с политикой, и поэтому вокруг него существует огромное число сознательно создаваемых мифов. Отделить правду от вымысла и пытается Константин Симонов в своей книге.
Автор не только стремится разобраться, что же стоит за термином «энергетическая сверхдержава», но и дает ответы на вопросы, — есть ли на самом деле у России конкуренты среди других производителей нефти и газа; — на сколько лет хватит наших запасов; — стоит ли России задумываться о длительном доминировании на углеводородном рынке или же мир и вправду скоро ждет новая энергетическая революция и переход на водород; — кто на самом деле определяет стоимость нефти; — как долго продержатся высокие цены на углеводороды и кому это выгодно; — способны ли США оставить Китай без сырья; — начнется ли война за энергоресурсы Центральной Азии.

Все книги »

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
О Фонде | Продукты | Услуги | Актуальные комментарии | Книги | Выступления | Клиенты | Цены | Карта cайта | Контакты
Консалтинговые услуги, оценка политических рисков в ТЭК, интересы политических и экономических элит в нефтегазовой отрасли.
Фонд национальной энергетической безопасности © 2007
  Новости ТЭК   Новости российской электроэнергетики